核心提示

經(jīng)過(guò)多部門連續(xù)多年整頓規(guī)范，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察力度，查處違法行為，全國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序持續(xù)好轉(zhuǎn)。從2010年度開(kāi)始，覆蓋全國(guó)的礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查首次啟動(dòng)，為推動(dòng)礦產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)管、加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管理工作提供了堅(jiān)實(shí)保障。

當(dāng)前，群發(fā)性、大規(guī)模礦產(chǎn)違法勘查開(kāi)采基本被遏制，但零星分散的私挖盜采卻禁而不絕，呈現(xiàn)“多、小、散”特點(diǎn)。如何像開(kāi)展土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查一樣，更加重視、積極推進(jìn)礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查，充分發(fā)揮衛(wèi)片執(zhí)法檢查作用，防止礦產(chǎn)違法勘查開(kāi)采反彈，給地方各級(jí)黨委、政府尤其國(guó)土資源主管部門提出了新課題。

近期，國(guó)土資源部組織7個(gè)督查組，對(duì)部分省份礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作推進(jìn)情況、礦產(chǎn)違法整改查處等進(jìn)行了重點(diǎn)督查。本報(bào)記者隨同督查組調(diào)查采訪，并對(duì)各組的督查報(bào)告進(jìn)行了分析。

從只檢查重點(diǎn)礦區(qū)到覆蓋全國(guó)

這是福建省三明市大田縣一處違法采礦現(xiàn)場(chǎng)。

一側(cè)山林蔥翠，風(fēng)景宜人，另一側(cè)卻因亂采濫挖導(dǎo)致植被破壞，滿目瘡痍。違法開(kāi)采礦產(chǎn)資源的危害舉目可見(jiàn)。盡管當(dāng)?shù)卣呀?jīng)組織栽種了一些小樹(shù)苗，但短期內(nèi)不可能恢復(fù)原貌。

督查組工作人員鋪開(kāi)隨身攜帶的礦產(chǎn)疑似違法圖斑分布圖，與現(xiàn)場(chǎng)情況詳細(xì)比對(duì)，并向當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人詳細(xì)詢問(wèn)整改情況。帶隊(duì)的國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局有關(guān)負(fù)責(zé)人一邊問(wèn)一邊提出要求?！跋襁@種違法采礦，首先要斷路，明顯這條土路是違法采礦者自己開(kāi)的。”他嚴(yán)肅地說(shuō)，“還要覆土、復(fù)綠，保證整改到位，爭(zhēng)取安裝監(jiān)控?cái)z像頭，決不能出現(xiàn)反復(fù)，今年10月衛(wèi)片還要拍一次。”

礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)在深山，礦產(chǎn)違法在深山。在督查過(guò)程中，類似大田縣這起違法采礦行為，不在少數(shù)。與土地違法類似，礦產(chǎn)資源違法勘查、開(kāi)采同樣存在“發(fā)現(xiàn)難、制止難、查處難”等“三難”，而且，由于礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)多發(fā)生在山間老林、交通不便地區(qū)，監(jiān)管難度更大。拿大田縣這起違法采礦來(lái)說(shuō)，進(jìn)人現(xiàn)場(chǎng)的小岔口非常難找，且山高彎急，十幾公里山路開(kāi)車就要個(gè)把小時(shí)，很難做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)，整改、制止、查處的難度則更大，成本也更高。

國(guó)土資源部部長(zhǎng)、黨組書(shū)記、國(guó)家土地總督察徐紹史曾在相關(guān)批示中指出，要把全國(guó)163個(gè)重點(diǎn)礦區(qū)都納人遙感監(jiān)測(cè)當(dāng)中，力爭(zhēng)做到“一年一張圖”，“以圖管礦”，為利用遙感技術(shù)進(jìn)行礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)調(diào)查與監(jiān)測(cè)指出了工作重點(diǎn)和方向。因此，運(yùn)用先進(jìn)科技手段解決違法行為“發(fā)現(xiàn)難”問(wèn)題，利用衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作整體推動(dòng)解決礦產(chǎn)違法“制止難、查處難”問(wèn)題，日益成為礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)管的重要工作。

衛(wèi)片執(zhí)法檢查之前靠什么呢?主要靠日常巡查。直到2003年左右，國(guó)土資源部開(kāi)始部署試點(diǎn)，對(duì)重點(diǎn)礦山開(kāi)展遙感調(diào)查與監(jiān)測(cè)工作。在全國(guó)開(kāi)展的九部委“回頭看”礦業(yè)開(kāi)發(fā)秩序整頓行動(dòng)中，這項(xiàng)工作在違法行為核查、依法查處整改中發(fā)揮了重要作用。

多年參與相關(guān)工作的中國(guó)地質(zhì)大學(xué)副教授田淑芳告訴記者，“十一五”后，國(guó)土資源部開(kāi)始正式部署礦山遙感監(jiān)測(cè)，為開(kāi)展礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐。“當(dāng)時(shí)主要依靠國(guó)外衛(wèi)星提供衛(wèi)片圖件，但精度不夠”，而且，這項(xiàng)工作主要圍繞16個(gè)重要成礦帶(礦集區(qū))、163個(gè)重點(diǎn)礦區(qū)開(kāi)展，采用的是航天、航空遙感數(shù)據(jù)，并沒(méi)有覆蓋全國(guó)。

從2010年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查開(kāi)始，土地、礦產(chǎn)一并檢查，礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查才開(kāi)始覆蓋全國(guó)。“現(xiàn)在我國(guó)發(fā)射了資源一號(hào)02C衛(wèi)星，可以隨時(shí)拍攝衛(wèi)片，如果投人執(zhí)法檢查將比以前更加方便?！碧锸绶急硎?。

開(kāi)展礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查，主要是對(duì)衛(wèi)片發(fā)現(xiàn)的上一年度礦產(chǎn)疑似違法圖斑進(jìn)行核查、整改、查處。去年，首次開(kāi)展的礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查，涉及疑似違法圖斑6656個(gè)，其中確認(rèn)的違法圖斑3389個(gè);今年，2011年度礦產(chǎn)衛(wèi)片涉及疑似違法圖斑7832個(gè)，其中，砂石黏土和非金屬建材的疑似違法圖斑達(dá)5553個(gè)，占71%。從核查情況看，群體性、大規(guī)模違法勘查開(kāi)采礦產(chǎn)資源的勢(shì)頭得到遏制，但零星分散的私挖盜采卻禁而不絕，尤以砂石黏土等特定礦種違法開(kāi)采比較嚴(yán)重，這樣就更準(zhǔn)確地摸清了全國(guó)礦產(chǎn)資源違法違規(guī)現(xiàn)狀。

從“常規(guī)動(dòng)作”到“自選動(dòng)作”

曾經(jīng)有一段時(shí)期，我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)比較粗放。在獲取大量資源的同時(shí)，礦山無(wú)序開(kāi)發(fā)、違法開(kāi)采比較嚴(yán)重，不僅浪費(fèi)寶貴的礦產(chǎn)資源，而且破壞土地資源，引發(fā)了嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題，甚至造成人民生命財(cái)產(chǎn)的重大損失。為此，按照國(guó)務(wù)院要求，國(guó)土資源部等部門開(kāi)展了長(zhǎng)達(dá)3年的全國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序整頓規(guī)范行動(dòng)。

礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查啟動(dòng)后，數(shù)據(jù)顯示，2010年度礦產(chǎn)衛(wèi)片發(fā)現(xiàn)的3389個(gè)圖斑中，有1329個(gè)在2011年度又發(fā)生了違法行為，礦產(chǎn)違法仍然有反彈跡象。因此，如何跳出先治后亂、亂了再治這個(gè)怪圈，仍然任重道遠(yuǎn)。

自從2010年國(guó)土資源部制定《土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作規(guī)范(試行)》發(fā)布，標(biāo)志著礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法已成為礦政常態(tài)化管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，利用遙感技術(shù)對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采行為進(jìn)行監(jiān)督管理已經(jīng)制度化、規(guī)范化。

概括來(lái)說(shuō)，根據(jù)工作安排，礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查的主要環(huán)節(jié)是:國(guó)土資源部提取礦產(chǎn)疑似違法圖斑并下發(fā)地方—地方現(xiàn)場(chǎng)核查—地方整改查處—向部初報(bào)數(shù)據(jù)—部審核—反饋地方—部實(shí)地督導(dǎo)—省級(jí)驗(yàn)收—向部再報(bào)數(shù)據(jù)—部驗(yàn)收—向部三報(bào)數(shù)據(jù)—部開(kāi)展約談。

隨著開(kāi)展全國(guó)性礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的條件逐步成熟，地方各級(jí)黨委、政府給予高度重視和強(qiáng)力推動(dòng)。同土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查一樣，地方各級(jí)黨委、政府都成立了由政府主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志參加的衛(wèi)片工作領(lǐng)導(dǎo)小組。一些常規(guī)動(dòng)作，包括制定方案、召開(kāi)動(dòng)員會(huì)、協(xié)調(diào)推進(jìn)會(huì)、聽(tīng)取匯報(bào)、簽訂責(zé)任狀、開(kāi)展警示約談、安排專項(xiàng)資金、聯(lián)合執(zhí)法等措施，在各地有條不紊展開(kāi)。

督查發(fā)現(xiàn)，除了“常規(guī)動(dòng)作”，各地根據(jù)實(shí)際情況摸索了很多“自選動(dòng)作”:

成立專門礦山執(zhí)法隊(duì)伍。在廣西百色市平果縣、貴港市桂平市，當(dāng)?shù)卣畯膰?guó)土資源、公安、工商、環(huán)保等相關(guān)職能部門抽調(diào)人員，組建礦山巡查執(zhí)法大隊(duì)，專職從事礦山執(zhí)法;湖南郴州市成立了礦山綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)辦公室，專門協(xié)調(diào)全市的礦山執(zhí)法。

開(kāi)展專項(xiàng)整治行動(dòng)。福建三明市，開(kāi)展了為期3個(gè)月打擊非法開(kāi)采稀土礦的“雷霆行動(dòng)”，向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌違法采礦案件42起，效果明顯。

探索行政執(zhí)法與司法有效銜接。福建龍巖市各縣(市、區(qū))成立了由政法委牽頭，公安、森林公安、林業(yè)、國(guó)土資源等部門為成員的打擊非法采礦專案組，對(duì)非法采礦案件做到快審快判，僅2011年，就有31人被追究刑事責(zé)任，做到了行政執(zhí)法與司法的有效銜接。

創(chuàng)新監(jiān)管模式。廣西貴港市在一些重點(diǎn)礦區(qū)路口設(shè)立治安值勤室，由公安、國(guó)土資源等部門抽調(diào)工作人員，24小時(shí)輪流值守;百色市建立了“盯礦區(qū)、盯山頭、盯戶主、盯礦車、盯收購(gòu)、盯火工品”的“六盯”礦山監(jiān)管模式等。

國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局查處二處副處長(zhǎng)潘輝對(duì)記者說(shuō)，從國(guó)土資源部角度來(lái)說(shuō)，主要是做好政策保障、指導(dǎo)督查以及后期通報(bào)約談。他同時(shí)指出，一些地方對(duì)衛(wèi)片執(zhí)法檢查的重視程度仍然不夠強(qiáng)，整改力度不夠大，案件查處進(jìn)展比較緩慢，礦產(chǎn)資源管理理念、管理方式亟待改進(jìn)。

不僅如此。做好衛(wèi)片執(zhí)法檢查，必須做到4條:圖斑事實(shí)認(rèn)定清楚、定性準(zhǔn)確、履職到位、整改查處到位。記者在采訪中感到，由于有些地方領(lǐng)導(dǎo)干部不重視，國(guó)土資源主管部門執(zhí)法力量有限等原因，對(duì)違法勘查開(kāi)采發(fā)現(xiàn)不了、制止不了、查處不了的問(wèn)題較為突出。比如，衛(wèi)片執(zhí)法檢查主要核查疑似違法圖斑，針對(duì)疑似違法圖斑，定性主要是合法、違法、偽變化等3種類型，處理方式主要是立案處理、非立案處理、不處理等三種方式，但一些地方不僅定性不準(zhǔn)、事實(shí)不清，而且對(duì)違法違規(guī)如何整改查處基本束手無(wú)策;再比如，違法采礦必然同時(shí)違法用地，礦管、土地管理等相關(guān)處室理應(yīng)加強(qiáng)配合，但實(shí)際上很難做到。

“土地衛(wèi)片、礦產(chǎn)衛(wèi)片‘一手硬、一手軟’的問(wèn)題也很突出，因?yàn)榈V產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查不問(wèn)責(zé)，一些地方就區(qū)別對(duì)待，重視不夠?！币晃粎⒓佣讲榈墓ぷ魅藛T告訴記者。

從短期遏制到長(zhǎng)期防止

礦產(chǎn)資源違法勘查、開(kāi)采，表面上只破壞資源管理秩序，更深層次則殃及整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

“資源優(yōu)勢(shì)就是經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，當(dāng)前很多地方發(fā)展仍然依托礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)，因此加強(qiáng)礦政管理尤為重要，既要找得出，又要管得住、用得好?！痹谂c一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部座談時(shí)，帶隊(duì)的國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局有關(guān)負(fù)責(zé)人一再宣傳這一觀點(diǎn)。

就加強(qiáng)礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查，除了加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、利用現(xiàn)代科技手段等措施，國(guó)土資源部督查組在督查報(bào)告中提出，除實(shí)地督查、數(shù)據(jù)審核、驗(yàn)收、約談等措施外，應(yīng)嘗試采取對(duì)重點(diǎn)圖斑發(fā)函督辦、派員督辦等方式，加強(qiáng)督促力度，進(jìn)一步研究對(duì)礦產(chǎn)違法實(shí)施責(zé)任追究的可行性，并探索建立省際、市際聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，提高跨省、跨市執(zhí)法效能，明確鄉(xiāng)、村兩級(jí)在打擊違法采礦中的職責(zé)，形成執(zhí)法合力。

“尤其一些礦區(qū)屬于省與省、市與市、縣與縣交界地帶，與土地管理不同，容易出現(xiàn)監(jiān)管空白，因此不僅各部門要建立共同責(zé)任機(jī)制，各地區(qū)之間也要加強(qiáng)合作。”督查組一位工作人員告訴記者。

當(dāng)然，要想管得住，就要對(duì)癥下藥。礦產(chǎn)違法開(kāi)采高發(fā)，尤其近幾年砂石黏土等建材礦的私挖盜采問(wèn)題嚴(yán)重，主觀上與執(zhí)法力量跟不上有關(guān)?？陀^上，與大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)施工需求大，農(nóng)村建設(shè)需求大但無(wú)法辦理采礦登記等有密切關(guān)聯(lián)。如，西部某省230個(gè)圖斑中，僅違法開(kāi)采黏土燒磚就有160多個(gè)，占比超過(guò)70%。另外，一些地方煤礦、鋁土礦埋藏較淺，賦存比較富集等，都成了違法誘因。

從具體違法類型看，則暴露了執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制、制度方面的欠缺。一些地方的礦山企業(yè)在前期投人大量資金興辦礦山，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收人、解決就業(yè)等作出了積極貢獻(xiàn)。但是，有的礦業(yè)權(quán)到期無(wú)法延續(xù)，或者探礦權(quán)轉(zhuǎn)不了采礦權(quán)，或者劃定了礦區(qū)范圍辦不了采礦登記，或者資源整合后領(lǐng)不了新采礦許可證，地方政府為了保證礦山正常運(yùn)轉(zhuǎn)，很難對(duì)其違法行為查處落實(shí)到位，導(dǎo)致邊辦手續(xù)邊開(kāi)采。還有些違法開(kāi)采，辦理采礦登記手續(xù)的規(guī)定不夠清晰，比如有的地方在煤田滅火、土地整治、荒山荒坡整治、地質(zhì)災(zāi)害治理、地質(zhì)環(huán)境治理、礦山整治、河道清理等過(guò)程中，開(kāi)采淺層煤、鋁土礦或砂金，很難給予定性查處。

“福建省目前約有200個(gè)勘查許可證、36個(gè)采礦許可證已經(jīng)過(guò)期，但因政府停批、相關(guān)部門預(yù)審審批不到位等原因，不能及時(shí)延續(xù)，造成以采代探或持過(guò)期采礦許可證采礦等違法行為?！备＝ㄊ?guó)土資源主管部門工作人員的一番話反映了制度方面存在的問(wèn)題。

在向地方提出整改查處意見(jiàn)的同時(shí)，國(guó)土資源部督查組在督查報(bào)告中提出，在進(jìn)一步加強(qiáng)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的同時(shí)，必須深化改革，調(diào)整利益分配機(jī)制，從源頭上減少違法采礦行為的發(fā)生。

“最重要的是解決好礦群關(guān)系?！倍讲榻M表示，“為什么很多地方大的違法主體不多，而小散亂的違法多，很大程度上是沒(méi)解決好群眾利益問(wèn)題，群眾支持，違法就會(huì)少，建設(shè)和諧礦區(qū)是主題?！?/p>

如何從根本上遏制礦產(chǎn)違法勘查開(kāi)采?“必須引導(dǎo)礦區(qū)群眾多形式參與到礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)中，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家資源有保障、地方財(cái)政有收人、礦山企業(yè)有發(fā)展、礦區(qū)群眾收人有增加、生產(chǎn)生活條件有提高、礦區(qū)環(huán)境有改善的目標(biāo)。”國(guó)土資源部督查組在提交的督查報(bào)告中寫道。