▲▲ 威廉·布拉頓，曾以其積極創(chuàng)新的作風(fēng)，強(qiáng)力扭轉(zhuǎn)了紐約惡劣的治安狀況。如今他重返紐約警察局長一職。

李勝

去年年末，新當(dāng)選的紐約市長白思豪（Bill de Blasio）宣布威廉·布拉頓（William Bratton）重返紐約市警察局（New York Police Department，簡稱NYPD）局長一職。這是布拉頓自1996年去職近二十年后的再次當(dāng)選。作為扭轉(zhuǎn)紐約城市治安乾坤的功勛人物，布拉頓仍是當(dāng)下及未來紐約城市管理不可多得的能臣。

1990年代的紐約治安

威廉·布拉頓，1947年生于馬薩諸塞州波士頓市。受少年時(shí)代社會氛圍的影響，很早對警察職業(yè)產(chǎn)生濃厚興趣。

1966年，他參加越戰(zhàn)，但不屬戰(zhàn)斗序列，退役后，通過招錄考試加入波士頓警局。從1970到1980年，布拉頓從最基層的警員做到副局長。因與局長喬丹（Joe Jordan）產(chǎn)生嫌隙，布拉頓選擇離開。此后，他先后在馬薩諸塞州海灣交通警局及州大都市區(qū)警局擔(dān)任要職，成績斐然。

1990年，他受邀加入紐約市交通警局，在紐約初露頭角。1993年11月，朱利安尼以“打擊犯罪、恢復(fù)秩序、振興經(jīng)濟(jì)、提高生活質(zhì)量”為口號，獲得多數(shù)選民支持，當(dāng)選紐約市長。朱氏強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮警務(wù)部門在降低犯罪和改善城市生活質(zhì)量方面的重要作用”。他最終敲定經(jīng)驗(yàn)豐富且聲名遠(yuǎn)揚(yáng)的布拉頓擔(dān)任NYPD局長。

作為全球最負(fù)盛名的大都市，紐約為布拉頓提供了施展才能的大舞臺，但他也面臨諸多挑戰(zhàn)：

首先，彼時(shí)犯罪率高升，令紐約形象不堪。盡管城市犯罪具有一定普遍性，但該時(shí)期紐約犯罪率之高遠(yuǎn)超全國平均水平。以七宗重罪（殺人、強(qiáng)奸、搶劫、人身傷害、入室盜竊、偷竊重案、盜竊機(jī)動車）中的殺人率看，紐約是全國平均水平的2-6倍。1990年，僅該市唐人街，每100000人中就有29人被殺。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，1993年，紐約市七宗重罪案件高達(dá)436520件。

總之，1994年之前紐約治安狀況十分惡劣，淪為犯罪分子的天堂。

其次，當(dāng)時(shí)市民恐懼感陡增，引發(fā)逃離現(xiàn)象。秩序是任何社會都必需的公共產(chǎn)品。而在1990年代之前的紐約，秩序似乎成為稀缺品。

20世紀(jì)60年代，美國警察進(jìn)入新時(shí)代——職業(yè)化時(shí)期。然而，有諷刺意味的是：各大城市普遍降低警方的“可視度”，警察幾乎在街道上消失。從那時(shí)起，時(shí)代廣場被妓院、販賣偽劣產(chǎn)品的小店所充斥，成了妓女、小偷、強(qiáng)盜、毒販等犯罪分子和色情生意的樂園……很多市民不敢晚上搭乘地鐵。整個(gè)公共空間彌漫著無序的空氣，但警察對此漠不關(guān)心，無能為力。

惡劣的社會治安環(huán)境給紐約市民的社會生活帶來許多負(fù)面影響，最嚴(yán)重的就是引發(fā)人們的焦慮。部分市民選擇了逃離，絕大多數(shù)民眾渴望有品質(zhì)的生活，希望政府能有所作為。

最后，警員士氣低落，無力治理犯罪。上世紀(jì)90年代中期前，紐約警務(wù)部門士氣低落、丑聞不斷。NYPD的主要目標(biāo)不是降低犯罪，而是避免招致媒體、政客及公眾的批評。同時(shí)，離總部距離越遠(yuǎn)，一銜警員對另一銜警員的信任度越低。排斥是法則，創(chuàng)新尤其不受鼓勵。

此外，在布拉頓執(zhí)政前夕，莫倫委員會正針對紐約警局的腐敗問題展開調(diào)查。警局內(nèi)部的種族歧視問題依然嚴(yán)峻。1989年，該市西班牙裔警察就因職銜提升時(shí)的歧視現(xiàn)象向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾岢隹卦V。諸如此類問題，造成NYPD內(nèi)部不團(tuán)結(jié)、不信任、不作為，嚴(yán)重影響了警員打擊犯罪的士氣。另外，警員所用設(shè)備陳舊、警局財(cái)政緊缺等也極大限制了警局發(fā)展。

布拉頓的改革

布拉頓執(zhí)掌NYPD后，對NYPD進(jìn)行了一系列改革。其變革的核心理念和舉措可概括如下：

第一，他推崇預(yù)防重于治理的理念。1994年之前，NYPD的首要關(guān)注點(diǎn)不在犯罪的預(yù)防上，其精力更多放在如何對已發(fā)生的犯罪快速反應(yīng)。布拉頓對此不以為然，他深信引發(fā)犯罪有多重因素，貧困、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、種族問題、甚至天氣變化都會引發(fā)犯罪，小的行為不端可能招致嚴(yán)重的暴力犯罪。要根本上把治安搞好，就要從掃除小奸小惡入手，采取零容忍策略。

在紐約，布拉頓及其團(tuán)隊(duì)對擦車流氓、涂鴉、地鐵逃票、進(jìn)攻性行乞、公開場合酗酒、違法攜帶槍支、賣淫等無明顯受害者的不端行為進(jìn)行大力整治，治理范圍擴(kuò)展到紐約的每條街道、每個(gè)角落。布拉頓主張警察應(yīng)積極主動執(zhí)法，而非被動行動。他允許警員對可疑人員進(jìn)行搜身，將犯罪行為扼殺在萌芽中。盡管布拉頓不斷強(qiáng)調(diào)警員在執(zhí)警時(shí)的合法性、人道性，但這種極富侵略性、進(jìn)攻性的行動備受質(zhì)疑。

第二，他力推社區(qū)警務(wù)項(xiàng)目。實(shí)際上，早在1970年代，紐約市警局便已采用“社區(qū)警務(wù)”的策略，但收效不明顯。布拉頓認(rèn)為主要問題出在領(lǐng)導(dǎo)層，他曾說：“狄金思市長犯了一個(gè)大錯(cuò)誤，一個(gè)足以葬送其選舉的錯(cuò)誤——他把兩年‘安全街道’的經(jīng)費(fèi)用在社會服務(wù)計(jì)劃上，而沒有立即招錄警員。當(dāng)然社會服務(wù)計(jì)劃很重要，但公眾渴望的是被保護(hù)的感覺，他們希望看到更多警力在街道巡邏?！?/p>

布拉頓意識到，民眾跟警方的關(guān)注點(diǎn)有差異，警方更在乎那些強(qiáng)奸、謀殺之類的暴力犯罪，而民眾更在乎那些警察看來微不足道的小事，諸如垃圾清理、消除噪音、幫助老弱病殘等。布拉頓在任內(nèi)，要求巡邏警員走出警車，廣泛接觸民眾。警員要具備理解、同情民眾的道德素質(zhì)，和善于溝通、組織民眾的工作技能。積極與社區(qū)遵紀(jì)守法的民眾合作，處理他們亟待解決的問題。

第三，社區(qū)治安項(xiàng)目的推行與布拉頓層級下放權(quán)力分不開。作為全國最大規(guī)模警局的領(lǐng)導(dǎo)者，他將權(quán)力下放給各個(gè)轄區(qū)的指揮官，讓其根據(jù)市局確定的總體目標(biāo), 從本轄區(qū)實(shí)際情況出發(fā), 自行決定合適的警務(wù)措施。與總局步調(diào)一致，各轄區(qū)的指揮官又將權(quán)力下放到社區(qū)各個(gè)警員手中，增加其決策的自由度，以此提升基層警員的責(zé)任感和成就感。

在布拉頓來NYPD前，很多警官往往不知自己的轄區(qū)發(fā)生了什么。在布拉頓治下，權(quán)力下放讓各個(gè)轄區(qū)獨(dú)立自主起來。警官們再也不能“僅聳聳肩”就了事了。

第四，他全力推行Compstat制度。Compstat即“Computerized Statistics”。它是一種利用計(jì)算機(jī)軟件系統(tǒng)即時(shí)統(tǒng)計(jì)各種犯罪數(shù)據(jù)、繪制電子犯罪地圖、分析犯罪模式和動態(tài)、指導(dǎo)優(yōu)化警務(wù)資源配置和正確追究警察責(zé)任的警務(wù)模式。其核心內(nèi)容包括：準(zhǔn)確及時(shí)的情報(bào)；人員和資源的快速部署；有效的戰(zhàn)術(shù)；不留情面的后續(xù)跟蹤和評估。

實(shí)際早在波士頓警局，布拉頓便嘗試將犯罪數(shù)據(jù)匯總至電腦進(jìn)行分析，繪制電子犯罪地圖，分析犯罪模式和動向。而后，布拉頓將其帶至NYPD推廣。在紐約，布拉頓還創(chuàng)建了Compstat會議。該會議每周一次，會上會公布全市犯罪高發(fā)熱點(diǎn)、難點(diǎn)區(qū)域，討論打擊犯罪的策略和明確警局內(nèi)各級、各部門領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)。通過這一科技化、制度化的安排，布拉頓不僅能精確把握全市犯罪動態(tài)，還對各轄區(qū)警員的精神狀況、業(yè)績成果有了更多了解。

此外，布拉頓在用人方面也勝人一籌：選擇非裔大衛(wèi)·斯科特（David Scott）作為NYPD二把手，提升戈楚德·拉佛芝（Gertrude Laforge）為NYPD史上最高警銜的女性。通過給予少數(shù)族裔及女性警員更多權(quán)力，布拉頓治下的警局獲得了更多尊重與認(rèn)可。在利益多元的紐約，這大大便利了警方行動。

還需特別提及的是，布拉頓任職期間，一直向警員灌輸“榮耀、承諾、尊重”的觀念。他希望警員首先對自己的職業(yè)感到榮耀，能承擔(dān)起整治犯罪、維護(hù)秩序的責(zé)任，在執(zhí)警過程中對民眾抱以最大的尊重。在這些理念和制度的指導(dǎo)下，紐約市警局由被動轉(zhuǎn)為主動，由無為轉(zhuǎn)向有為，由遠(yuǎn)離民眾轉(zhuǎn)為依賴群眾,在治理城市犯罪方面取得了明顯成效。

長期效果

眾所周知，紐約是美國最大的城市，是國際經(jīng)濟(jì)、文化中心和交通樞紐城市。盡管布拉頓在NYPD僅任職兩年有余（27個(gè)月），但其對紐約犯罪的治理卻帶來了多重長遠(yuǎn)影響：

首先，紐約市犯罪率下降。就職伊始，布拉頓向公眾許諾的目標(biāo)是：第一年實(shí)現(xiàn)犯罪率降幅10%，第二年降幅15%。而私下里，布拉頓向朱利安尼許諾，三年內(nèi)犯罪率要下降40%。

布拉頓兌現(xiàn)了諾言：1995年6月，較之1994年同一時(shí)期，謀殺下降31%，搶劫下降21.9%，入室盜竊下降18.1%，汽車盜竊下降25.2%，重刑犯罪降低6%，總犯罪率降低18.4%。是年歲末，紐約市犯罪率降幅達(dá)到17%，這是二戰(zhàn)以來紐約首次實(shí)現(xiàn)犯罪率連續(xù)兩位數(shù)降幅。與布拉頓就職前一年對比，1996年七宗重罪全部實(shí)現(xiàn)大幅下降。另據(jù)2008年耶魯大學(xué)的研究：在布拉頓任職NYPD的兩年間，全市76個(gè)警局轄區(qū)犯罪率都實(shí)現(xiàn)了兩位數(shù)的下降。

可以說，紐約歷史上犯罪率狂跌這一奇跡的出現(xiàn)，布拉頓及其團(tuán)隊(duì)功不可沒。自此開始，紐約開啟了長達(dá)近二十年的犯罪率下降進(jìn)程。紐約變得更加安全了。如今紐約人甚至將他們低犯罪率的環(huán)境視為理所當(dāng)然。隨著治安大幅改善，紐約的城市形象與城市經(jīng)濟(jì)都有不同程度的好轉(zhuǎn)。

其次，治理紐約犯罪成功，為布拉頓贏得了巨大聲譽(yù)。不過，紐約市警局在一定程度上蓋過了市政廳的風(fēng)頭。由此引發(fā)了朱利安尼的不滿與掣肘。1996年3月，布拉頓選擇離開NYPD。

由于有著居高不下的民眾支持率，去職后，布拉頓曾試圖參選紐約市長，但終因競選經(jīng)費(fèi)等因素而退出選舉。經(jīng)過6年沉寂，2002年，布拉頓赴洛杉磯就任該市警察局長。在任該市警長的7年間，布拉頓同樣取得了不俗成績。2011年，英國諸多城市發(fā)生騷亂事件后，首相大衛(wèi)·卡梅倫向布拉頓征詢治理城市犯罪的經(jīng)驗(yàn)，并希冀其執(zhí)掌倫敦大都市區(qū)警局。但受英國國內(nèi)政治壓力的影響，卡梅倫最終改變初衷，只是聘請布氏作為顧問。

布拉頓的開風(fēng)氣之先，也帶領(lǐng)整個(gè)美國變得更安全。20世紀(jì)90年代之前，不僅紐約，美國其他主要城市也處于垂死掙扎的狀態(tài)，遭受犯罪、暴力、混亂的嚴(yán)峻侵蝕，民眾更是苦不堪言。自從布拉頓在紐約整治犯罪取得成功后，其他城市紛紛效仿“布拉頓范例”或“紐約經(jīng)驗(yàn)”。2002年，美國國內(nèi)2/3以上的大中城市警局實(shí)施了類似Compstat的警務(wù)模式，大多數(shù)取得了令人矚目的成就，基本上控制了城市犯罪局勢。一定意義上，近二十年來美國犯罪率的持續(xù)下降可追因于紐約市的開風(fēng)氣之先。有學(xué)者將紐約比作“全國犯罪率下降的引擎”不無道理。

布拉頓在治理紐約城市犯罪方面取得的巨大成就，還引起了英國、日本、意大利、巴西、中國、德國、荷蘭等國的注意。紐約警方的“零容忍”政策被法國、德國、澳大利亞、加拿大、墨西哥等多個(gè)國家的相關(guān)機(jī)構(gòu)爭相學(xué)習(xí)和引進(jìn)，在國際警界產(chǎn)生了廣泛影響。1990年代中葉，中國關(guān)于“零容忍”的關(guān)注還只是星星之火。到如今，這一概念頗有燎原之勢。以色列警方在2000年采用了美國Compstat模式作為其主動打擊犯罪的機(jī)制。

結(jié)語

紐約1990年代具備了犯罪率下降的多重因素。但若缺少一個(gè)能將NYPD團(tuán)結(jié)起來并提供戰(zhàn)略方向的強(qiáng)有力管理者，仍不足以迅速讓這個(gè)巨大而混亂的犯罪之都變?yōu)榘踩恰２祭D在其自傳《扭轉(zhuǎn)乾坤》提到：“一個(gè)組織實(shí)際上是其領(lǐng)導(dǎo)者的反映……我完全相信：有了強(qiáng)有力的警務(wù)領(lǐng)導(dǎo)、政治意愿、訓(xùn)練有素的警員和社區(qū)參與，我們就可以一個(gè)州接連一個(gè)州、一個(gè)城市接連一個(gè)城市、一個(gè)區(qū)接連一個(gè)區(qū)、一個(gè)街道接連一個(gè)街道地奪回美利堅(jiān)。我們就可以取得成功！”可以說，布拉頓成就了當(dāng)下紐約。

盡管布拉頓的警務(wù)理念與實(shí)踐因太過積極主動、富有侵略性而引發(fā)一定爭議，但出于對社會安全問題的關(guān)注，紐約市民眾仍對其熱情不減。時(shí)隔近二十年，布拉頓再次出任NYPD局長一職，也證明了他之前一系列理念與實(shí)踐的可靠性。有理由相信，未來他能再創(chuàng)佳績。從另一個(gè)層面講，紐約也成就了布拉頓?！?/p>

(作者系華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心博士生。王昀編輯，工作郵箱：doo_doo@yeah.net)