5月初，不動(dòng)產(chǎn)登記局在國(guó)土資源部地籍管理司正式掛牌成立，承擔(dān)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動(dòng)產(chǎn)登記工作的職責(zé)。自此，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作扎扎實(shí)實(shí)地往前推進(jìn)一步。相關(guān)立法工作也在進(jìn)行當(dāng)中，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條例年內(nèi)有望出臺(tái)實(shí)施。

　　黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”，“對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，夯實(shí)社會(huì)主市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求，意在保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，提高政府治理效率和水平，保證交易安全，方便企業(yè)和群眾。

　　我們應(yīng)看到，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記“四統(tǒng)一”（登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)）剛剛起步，立法工作繁重而緊迫。實(shí)際操作中，原先分散在不同機(jī)構(gòu)，口徑、方式不一的業(yè)務(wù)整合，尚有規(guī)程和技術(shù)上的難點(diǎn)。為此，本版特開(kāi)設(shè)《不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)務(wù)談》欄目，歡迎專業(yè)人士踴躍來(lái)稿，各抒己見(jiàn)，圍繞不動(dòng)產(chǎn)登記具體實(shí)務(wù)問(wèn)題開(kāi)展探討交流，建言獻(xiàn)策，以期為這項(xiàng)工作的推進(jìn)提供參考。

　　本欄目投稿信箱：dichanzhoukan2008@163.com

　　楊玉章

　　房屋所有權(quán)繼承登記與公民合法權(quán)益息息相關(guān)。根據(jù)現(xiàn)行做法，不管是法定繼承還是遺囑繼承、遺贈(zèng)，都必須提交公證文書(shū)，以公證為前置條件，房屋所有權(quán)未經(jīng)公證，不能辦理繼承登記。將房屋所有權(quán)公證作為繼承登記必備要件，不僅沒(méi)有法律依據(jù)，從實(shí)踐情況看也是弊大于利。筆者建議在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記立法和實(shí)踐中，不再?gòu)?qiáng)制性規(guī)定房屋繼承登記必須先公證。

　　法律層面缺乏依據(jù)，實(shí)踐過(guò)程矛盾重重

　　無(wú)論是在法律層面，還是在實(shí)踐層面，將公證作為房屋所有權(quán)繼承登記的前置要件，都已然顯現(xiàn)出諸多弊端：

　　缺乏法律依據(jù)。《繼承法》第二條規(guī)定繼承從被繼承人死亡時(shí)開(kāi)始；第三條規(guī)定遺產(chǎn)是公民死亡時(shí)遺留的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)，公民的房屋屬于遺產(chǎn)；第十七條和第二十條分別對(duì)公證遺囑和遺囑效力作出了規(guī)定。1985年最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行中華人民共和國(guó)繼承法若干問(wèn)題的意見(jiàn)》規(guī)定：遺囑人以不同形式立有數(shù)份內(nèi)容相抵觸的遺囑，其中有公證遺囑的，以最后所立公證遺囑為準(zhǔn)；沒(méi)有公證遺囑的，以最后所立的遺囑為準(zhǔn)。這些條款都沒(méi)有要求法定繼承以及遺囑繼承和遺贈(zèng)必須辦理公證。

　　目前房屋所有權(quán)繼承登記需要公證的依據(jù)，是1991年司法部和原建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于房產(chǎn)登記管理中加強(qiáng)公證的聯(lián)合通知》（司公通字〔1991〕117號(hào)），其規(guī)定：繼承房產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)持公證機(jī)關(guān)出具的“繼承權(quán)公證書(shū)”和房產(chǎn)所有權(quán)證、契證到房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)辦理房產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)；遺囑人為處分房產(chǎn)而設(shè)立的遺囑，應(yīng)當(dāng)辦理公證，遺囑人死亡后，遺囑受益人須持公證機(jī)關(guān)出具的“遺囑公證書(shū)”和“遺囑繼承權(quán)公證書(shū)”或“接受遺贈(zèng)公證”，以及房產(chǎn)所有權(quán)證、契證到房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)辦理房產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)。

　　這一通知不僅與《物權(quán)法》、《繼承法》和《城市房地產(chǎn)管理法》相違背，也不符合原建設(shè)部2008年7月起施行的《房屋登記辦法》精神?！斗课莸怯涋k法》取消了房屋公證的條款，其第三十三條規(guī)定，申請(qǐng)房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，應(yīng)當(dāng)提交下列材料包括登記申請(qǐng)書(shū)、申請(qǐng)人身份證明、房屋所有權(quán)證書(shū)或者房地產(chǎn)權(quán)證書(shū)、證明房屋所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的材料和其他必要材料。前四項(xiàng)材料，可以是買(mǎi)賣(mài)合同、互換合同、贈(zèng)與合同、受遺贈(zèng)證明、繼承證明、分割協(xié)議、合并協(xié)議、人民法院或者仲裁委員會(huì)生效的法律文書(shū)，或者其他證明房屋所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的材料，這些材料也沒(méi)有被要求必須經(jīng)過(guò)公證。

　　違背自愿原則。自愿原則是我國(guó)民法的基本原則之一?！豆C法》第二條規(guī)定：公證是公證機(jī)構(gòu)根據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請(qǐng)，依照法定程序?qū)γ袷路尚袨?、有法律意義的事實(shí)和文書(shū)的真實(shí)性、合法性予以證明的活動(dòng)?？梢?jiàn)，沒(méi)有當(dāng)事人的自愿申請(qǐng)，就沒(méi)有公證，也無(wú)須公證。

　　《公證法》第十一條第一款雖將繼承作為公證事項(xiàng)，但明確規(guī)定是“根據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請(qǐng)”，且其第二款“法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)公證的事項(xiàng)，有關(guān)自然人、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)向公證機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理公證”，明確了應(yīng)當(dāng)公證的事項(xiàng)必須是法律、行政法規(guī)規(guī)定的，并不是什么文件都可以要求必須公證。據(jù)此，地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件不能規(guī)定應(yīng)當(dāng)公證的事項(xiàng)。顯而易見(jiàn)，《公證法》第十一條第一款規(guī)定的只是公證機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，不能將此作為公民應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。

　　公證要件繁雜。如果辦理公證本身并不復(fù)雜，倒也沒(méi)有多大關(guān)系，畢竟公證具有法律上的證據(jù)效力，有利于減輕登記機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)，保障合法權(quán)益。但實(shí)際工作中公證的程序讓人不堪重負(fù)。從各地的做法來(lái)看，除了申請(qǐng)人本身的證明材料外，一般還需要提供的材料有：被繼承房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)證明，被繼承人的死亡證明，法定繼承人已死亡時(shí)需提交死亡證明及親屬關(guān)系證明，被繼承人的婚姻、父母、子女情況證明及有關(guān)親屬關(guān)系證明，公證人員認(rèn)為應(yīng)提交的其他證明、材料等。

　　想置備齊全這些材料，在實(shí)際操作中非常困難。例如：法定繼承公證需要的材料有：醫(yī)院或村（居）委會(huì)、派出所開(kāi)具的父母死亡證明，繼承人祖父母、外祖父母的死亡證明，父母婚姻狀況（有無(wú)再婚）證明，父母沒(méi)有非婚生子女證明，就業(yè)單位證明（即使沒(méi)有固定工作，也要有相應(yīng)證明）。其他還有獨(dú)生子女證明、親屬關(guān)系證明等等，不僅要件、環(huán)節(jié)多，有些證明取得還很困難，如有的繼承人祖父、祖母在1949年前后去世，即使原來(lái)有固定工作的，也難以找到檔案材料，檔案管理部門(mén)不可能出具證明，沒(méi)有固定工作的，村（居）委會(huì)、派出所也往往以不知情為由不予證明。更為困難的是，有些要件互為前置，部門(mén)之間職責(zé)不明，相互推托。

　　盡管上述要件要求并沒(méi)有法律規(guī)章依據(jù)，但是公證機(jī)構(gòu)為確保公證行為的真實(shí)性、合法性傾向于慎重辦事，而相關(guān)部門(mén)不予開(kāi)具證明也有種種借口。最后的結(jié)果是當(dāng)事人一通忙碌，事還未必辦得成。

　　加重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。原先，證明財(cái)產(chǎn)繼承、贈(zèng)與、接受遺贈(zèng)的公證費(fèi)按照受益額2%收取。2013年8月國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于降低部分行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》降低了這項(xiàng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并作了階梯式的細(xì)化規(guī)定：受益額20萬(wàn)元以下的部分，按不超過(guò)1.2%收??；受益額愈高，收取的比例愈低。在現(xiàn)今的標(biāo)準(zhǔn)下，200萬(wàn)元的房產(chǎn)法定繼承尚需要公證費(fèi)1.74萬(wàn)元。這仍然是一筆不小的開(kāi)支，這還不包括為了計(jì)劃生育等各類證明需要支出的其他費(fèi)用，以及一部分經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的公證費(fèi)用。

　　容易引發(fā)矛盾。一是助長(zhǎng)弄虛作假之風(fēng)。公證本身前置條件繁雜，有些證明材料互為前置，需要疏通關(guān)系的部門(mén)多，再加上由誰(shuí)提供證明、可不可提供證明的職責(zé)不明、責(zé)任不清，有的申請(qǐng)人出于無(wú)奈，提供虛假材料。二是擴(kuò)大權(quán)力尋租空間。公證過(guò)程需要辦理的事項(xiàng)多，難以避免權(quán)力尋租空間和利益鏈條的存在。三是隱患重重。繼承登記辦不了，擱置下來(lái)，房屋權(quán)屬處于懸空狀態(tài)，遇到拆遷等需要明確處置房產(chǎn)時(shí)，就必然會(huì)出現(xiàn)矛盾和糾紛，制造了本不必要的社會(huì)矛盾。

　　公證無(wú)法化解所有風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)移登記制度還須完善

　　有人認(rèn)為，公證機(jī)構(gòu)具有公益性、公信力高，房屋所有權(quán)繼承登記取消公證前置，會(huì)增加登記機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)、加重登記風(fēng)險(xiǎn)。公證的作用不能否定，但應(yīng)該看到公證也是有局限性的?！豆C法》第三十六條規(guī)定，經(jīng)公證的民事法律行為、有法律意義的事實(shí)和文書(shū)，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻該項(xiàng)公證的除外。2012年8月修改通過(guò)的《民事訴訟法》第六十九條規(guī)定，經(jīng)過(guò)法定程序公證證明的法律事實(shí)和文書(shū)，人民法院應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻公證證明的除外。同時(shí)《公證法》第四十條規(guī)定：當(dāng)事人、公證事項(xiàng)的利害關(guān)系人對(duì)公證書(shū)的內(nèi)容有爭(zhēng)議的，可以就該爭(zhēng)議向人民法院提起民事訴訟。

　　可見(jiàn)，即使進(jìn)行公證，法律也對(duì)此留有余地，規(guī)定了救濟(jì)途徑。指望公證能消滅房屋繼承登記中的所有風(fēng)險(xiǎn)是不現(xiàn)實(shí)的。在繼承登記的實(shí)踐中，為了保護(hù)群眾的合法權(quán)益，真正應(yīng)該做的，是完善轉(zhuǎn)移登記等制度，確保房屋所有權(quán)繼承登記符合不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記精神。

　　優(yōu)化申請(qǐng)材料。房屋所有權(quán)繼承登記所要求的申請(qǐng)材料不僅要合法，也要合理，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人在法律事實(shí)出現(xiàn)后已經(jīng)取得且便于出示的，當(dāng)事人沒(méi)有取得、需要有關(guān)部門(mén)證明的也應(yīng)當(dāng)是政策規(guī)定明確、有關(guān)部門(mén)有義務(wù)能夠及時(shí)出具的。如法定繼承登記，建議除了申請(qǐng)人的身份證明外，只要具備房屋產(chǎn)權(quán)證明（如房屋所有權(quán)證）、被繼承人死亡證明和親屬關(guān)系證明（如戶口簿）等，經(jīng)查驗(yàn)屬實(shí)，房屋所有權(quán)繼承登記就可予以辦理；去除那些取證困難的被繼承人婚姻狀況、是不是獨(dú)生子女、有無(wú)非婚生子女證明等材料。

　　同時(shí)，建議設(shè)立申請(qǐng)承諾制度，要求當(dāng)事人承諾對(duì)所提供材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，當(dāng)事人提供材料虛假，造成登記錯(cuò)誤，使沒(méi)有資格繼承的繼承了房產(chǎn)、有資格繼承的喪失了房產(chǎn)或其他違法處置房產(chǎn)的，違法當(dāng)事人承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

　　加強(qiáng)實(shí)地查看?！段餀?quán)法》第十二條第二款規(guī)定，申請(qǐng)登記的不動(dòng)產(chǎn)的有關(guān)情況需要進(jìn)一步證明的，登記機(jī)構(gòu)可以要求申請(qǐng)人補(bǔ)充材料，必要時(shí)可以實(shí)地查看。進(jìn)行實(shí)地查看，了解相關(guān)信息，掌握更多材料，是法律要求登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，不管是否增加工作量和工作難度，登記機(jī)構(gòu)都應(yīng)盡法定義務(wù)。

　　注重公告作用?，F(xiàn)行土地登記、房屋登記都將公告作為辦理登記、發(fā)證之前的必經(jīng)環(huán)節(jié)。公告的作用很大，在房屋所有權(quán)繼承登記中，建議對(duì)公告的形式、地點(diǎn)和時(shí)間作進(jìn)一步規(guī)定，除了在政府或其主管部門(mén)門(mén)戶網(wǎng)站公告外，可以紙質(zhì)形式在房屋所在小區(qū)、村（居）委會(huì)公告欄張貼公告，還可以適當(dāng)延長(zhǎng)公告時(shí)間，達(dá)到公告效果，也可以參照其他告知方式，由村（居）委會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的告知義務(wù)。

　　完善糾錯(cuò)機(jī)制?！段餀?quán)法》和相關(guān)法律規(guī)章對(duì)當(dāng)事人提供虛假材料申請(qǐng)登記和登記機(jī)構(gòu)玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。建議加強(qiáng)糾錯(cuò)和責(zé)任追究，通過(guò)立法，明確登記機(jī)構(gòu)自我糾錯(cuò)的職責(zé)和程序要求，同時(shí)賦予上級(jí)登記機(jī)構(gòu)或者登記機(jī)構(gòu)隸屬于的國(guó)土資源主管部門(mén)撤銷錯(cuò)誤登記的權(quán)力。

　?。ㄗ髡邌挝唬焊＝ㄊ?guó)土資源廳）