民航安全是機(jī)場(chǎng)聲譽(yù)的基礎(chǔ)，是發(fā)展的保證，亦是國(guó)際民航組織（ICAO）賦予各地機(jī)場(chǎng)的首要任務(wù)。澳門作為“世界旅游休閑中心”，隨著本地經(jīng)濟(jì)、旅游的穩(wěn)健發(fā)展，航空運(yùn)輸量持續(xù)上升，航空安全可謂重中之重。

　　從公共危機(jī)管理的角度來(lái)看，政府危機(jī)管理組織通過(guò)對(duì)危機(jī)信息的預(yù)測(cè)、計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等職能過(guò)程，在社會(huì)公眾及各非政府組織的協(xié)助下，達(dá)到最大限度地降低危機(jī)對(duì)社會(huì)或民航企業(yè)的傷害，保障民航系統(tǒng)正常運(yùn)行。

　　一般而言，危機(jī)管理組織具有以下特征：一是系統(tǒng)化，即危機(jī)管理組織是一個(gè)完整的系統(tǒng)，從而做到系統(tǒng)思考、系統(tǒng)管理；二是專業(yè)化，即在不同類型的危機(jī)發(fā)生時(shí)，對(duì)其管理處置應(yīng)該更加專業(yè)、科學(xué)；三是規(guī)范化，即在危機(jī)管理過(guò)程中為了確保將危害降到最低限度，必須做到內(nèi)外信息暢通無(wú)阻、因果權(quán)衡得當(dāng)、人員職責(zé)明確、組織運(yùn)行順暢；四是結(jié)構(gòu)扁平化和彈性化，即為了減少層級(jí)指揮之間的耗費(fèi)和偏差，盡量減少組織結(jié)構(gòu)層次，并在必要時(shí)允許越級(jí)匯報(bào)和指揮；第五是精細(xì)化，即落實(shí)管理責(zé)任，將管理責(zé)任具體化、明確化，要求每一個(gè)管理者都要到位、盡職，把每天工作做到位，并對(duì)當(dāng)天的情況進(jìn)行反復(fù)檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正，及時(shí)處理等等。

　　在對(duì)危機(jī)管理職能的探索中，不同的危機(jī)管理組織模式賦予其組織不同的職能，比較有代表性的有SEMS模式、ICS模式和CMSS模式。

　　ICS模式即事故控制系統(tǒng)，倡導(dǎo)扁平化管理，直接由指揮官負(fù)責(zé)四個(gè)部門。這四個(gè)部門也就是這個(gè)危機(jī)管理組織所應(yīng)承擔(dān)的職能，包括情報(bào)計(jì)劃部、操作部、后勤部和行政部。誕生于美國(guó)加利福尼亞州的SEMS模式將危機(jī)管理組織系統(tǒng)分為五個(gè)層次，分別是：現(xiàn)場(chǎng)管理團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)緊急決策；危機(jī)發(fā)生地政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的協(xié)調(diào)管理工作；當(dāng)?shù)卣纳霞?jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)和資源調(diào)配；大區(qū)域負(fù)責(zé)資源整合和總體協(xié)調(diào)；州負(fù)責(zé)維護(hù)以健康有利的大環(huán)境。羅布特·希斯提出了CMSS模式，分別由管理聯(lián)絡(luò)部、信息整理部、公眾和媒體部、咨詢形象管理部、指揮協(xié)調(diào)部和戰(zhàn)術(shù)反應(yīng)部組成，分別負(fù)責(zé)相關(guān)事宜。

　　雖然各種危機(jī)管理組織模式不同，但是我們可以看出，這些模式中對(duì)危機(jī)管理組織所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)的看法是大概一致的：一個(gè)完善的危機(jī)管理組織必須承擔(dān)起信息數(shù)據(jù)收集、決策指揮、實(shí)際操作，以及對(duì)外溝通交流等職能。筆者將集中以國(guó)際民航組織（ICAO）倡導(dǎo)的航空保安管理體系（SEMS）的威脅評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理模式，同時(shí)結(jié)合民航危機(jī)管理、政府公共危機(jī)管理和人力資源戰(zhàn)略管理等進(jìn)行綜合研究，并提出本地區(qū)可行的民航安全管理政策措施和若干立法建議，主要目的是為本地民航安全管理探索一條通往國(guó)際平臺(tái)的道路，希望特區(qū)政府完善本地區(qū)民航安全管理的機(jī)制與促進(jìn)立法保障。

　　一、民航危機(jī)管理模式：威脅評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理

　　威脅評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理是國(guó)際民航組織倡導(dǎo)的航空保安管理體系（SEMS）的核心內(nèi)容。安全的定義一般可被界定為：“安全是一種狀態(tài)，通過(guò)持續(xù)的危險(xiǎn)源識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程，將人員傷害和財(cái)產(chǎn)損失的風(fēng)險(xiǎn)降至并保持在可接受的水平或以下”。然而，百分之百的安全是不可能達(dá)到或者是誰(shuí)都不能夠保證的，即使采取了預(yù)防措施，還有可能出現(xiàn)失效。因此，只能夠在一個(gè)內(nèi)在安全的體系中，控制風(fēng)險(xiǎn)或者差錯(cuò)達(dá)到可以接受的水平。

　　由此可見，實(shí)現(xiàn)預(yù)防性的安全保衛(wèi)，必須在對(duì)信息情報(bào)分析的基礎(chǔ)之上，對(duì)民用航空面臨的威脅進(jìn)行評(píng)估，結(jié)合內(nèi)部危險(xiǎn)的分析，作出綜合的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。以此作為基礎(chǔ)，采取風(fēng)險(xiǎn)緩解措施，使航空保安風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)保持在較低的水平上。并強(qiáng)調(diào)“風(fēng)險(xiǎn)分析和控制”，將安全工作的重點(diǎn)放在查找造成重大風(fēng)險(xiǎn)的危險(xiǎn)源上，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、應(yīng)對(duì)、控制、備案的程序，改善危險(xiǎn)和差錯(cuò)信息的溝通渠道，有利于更加合理地分配資源，及時(shí)采取預(yù)防措施，防范潛在差錯(cuò)，確保差錯(cuò)不會(huì)導(dǎo)致事故發(fā)生，從而實(shí)現(xiàn)了安全工作從被動(dòng)和事后向主動(dòng)和事前的轉(zhuǎn)變。成都航空學(xué)院http://www./

　　國(guó)際民航公約附件17《保安》（以下簡(jiǎn)稱為“附件17”）就要求各締約國(guó)經(jīng)常審查本國(guó)境內(nèi)對(duì)民航運(yùn)作的威脅程度，并相應(yīng)調(diào)整其國(guó)家或地區(qū)民航保安計(jì)劃的有關(guān)內(nèi)容。這項(xiàng)規(guī)定涉及兩個(gè)概念：威脅評(píng)估和危機(jī)管理，兩者構(gòu)成對(duì)民航的威脅作出可行且成本效益高的保安應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)。

　　也許國(guó)際民航保安專業(yè)人士早已認(rèn)識(shí)到，增加執(zhí)行與較高威脅程度相稱的預(yù)防措施需要有相關(guān)費(fèi)用，對(duì)于國(guó)家、地區(qū)或航空當(dāng)局可能成為沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，防御部署在有需要時(shí)才采用，而非所有時(shí)間都采用，這樣才是最有效的。

　　“附件17”所述標(biāo)準(zhǔn)包括一套基準(zhǔn)預(yù)防性保安措施，各締約國(guó)不管威脅環(huán)境對(duì)民航運(yùn)行影響如何，均應(yīng)在國(guó)際機(jī)場(chǎng)同樣實(shí)施這套措施。盡管作出這些安排是為了保證國(guó)際航空機(jī)場(chǎng)實(shí)行統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)于威脅情況可能的變化，卻沒(méi)有特定的標(biāo)準(zhǔn)。有些國(guó)家采取另外的保安措施，來(lái)應(yīng)付更大的威脅，但實(shí)施起來(lái)時(shí)可往往能發(fā)現(xiàn)難以維持，尤其是這些外加的措施并非針對(duì)特定威脅而制定。因此，一旦某個(gè)國(guó)家或地區(qū)適當(dāng)評(píng)估了其境內(nèi)的威脅的性質(zhì)和水平，就可在機(jī)場(chǎng)和運(yùn)輸承運(yùn)人采用適當(dāng)?shù)募訌?qiáng)性措施。

　　締約國(guó)利用危機(jī)管理方法可從中獲益，藉此貫徹加強(qiáng)的措施，防止針對(duì)機(jī)場(chǎng)或航空公司運(yùn)營(yíng)的非法行為，至少減輕非法行為引起的后果。更為明顯的益處，則包括物力、人力的最佳分配，以及增強(qiáng)公眾對(duì)來(lái)往該國(guó)乘機(jī)安全的信心。

　　為了鼓勵(lì)所有締約國(guó)始終一貫的做法，國(guó)際民航組織擬定了下文所述的危機(jī)管理示例，供締約國(guó)使用或根據(jù)需要適當(dāng)采用，協(xié)助應(yīng)對(duì)威脅增大的情況。

　　一般而言，危機(jī)管理的計(jì)算方法提供三種威脅情況階段的標(biāo)準(zhǔn)：

　　a）一級(jí)（初級(jí)）：威脅程度低，沒(méi)有可證實(shí)的資料指出任何航空器經(jīng)營(yíng)人或機(jī)場(chǎng)會(huì)受到襲擊，有可能由于內(nèi)亂、勞工糾紛或反政府活動(dòng)而造成非法干擾；

　　b）二級(jí)（中級(jí)）：情報(bào)指出“有可能”一個(gè)或以上的航空器經(jīng)營(yíng)人或機(jī)場(chǎng)會(huì)受到襲擊；

　　c）三級(jí)（高級(jí)）：情報(bào)指出一個(gè)或以上的航空器經(jīng)營(yíng)人或機(jī)場(chǎng)為指定襲擊目標(biāo)。

　　另外，在擬定對(duì)策時(shí)，建議考慮以下行動(dòng)：

　　a）根據(jù)有效的威脅評(píng)估，評(píng)定經(jīng)營(yíng)人或機(jī)場(chǎng)受到威脅的性質(zhì)及程度；

　　b）確定威脅情況提高的時(shí)間；

　　c）熟悉受影響設(shè)施的設(shè)計(jì)及運(yùn)作；

　　d）清點(diǎn)現(xiàn)有的人員及設(shè)備；

　　e）檢討現(xiàn)有的保安措施；

　　f）評(píng)估航班及旅客的數(shù)量、行李量及貨運(yùn)需要加強(qiáng)保安檢查程序。

　　總括來(lái)說(shuō)，威脅評(píng)估方法和危機(jī)管理法運(yùn)用三大保安原則：識(shí)別、貫徹和維持。進(jìn)行威脅評(píng)估時(shí)，主要應(yīng)用第一條原則，即識(shí)別；而第二、第三條原則，即貫徹和維持在危機(jī)管理過(guò)程中起重大作用。

　　任何保安對(duì)策的主要目的都是預(yù)防。因此，完成對(duì)民航威脅進(jìn)行識(shí)別的第一步后，下一個(gè)任務(wù)就是設(shè)計(jì)與威脅相應(yīng)的適當(dāng)保安應(yīng)對(duì)辦法。這一任務(wù)使用“貫徹”原則。舉例來(lái)說(shuō)，如果企圖干擾民航的潛在犯罪者有足夠的信息、時(shí)間及機(jī)會(huì)的話，就可能會(huì)破壞保安系統(tǒng)；那合乎邏輯的目標(biāo)，是防止罪犯者進(jìn)行非法干擾的行為。因此，重要的是考慮采取適當(dāng)?shù)谋０差A(yù)防措施。這一運(yùn)作干預(yù)導(dǎo)致“維持”的第三原則，可描述為一締約國(guó)有政治意志并有能力維持適當(dāng)可靠的保安措施。沒(méi)有對(duì)“維持”有效的航空保安措施的承諾，其它原則的效力隨即縮小。當(dāng)采取步驟阻止針對(duì)機(jī)場(chǎng)和航空公司運(yùn)營(yíng)的非法干擾行為和其它犯罪活動(dòng)時(shí)，必須通過(guò)官方質(zhì)量控制計(jì)劃中規(guī)定的檢查、審計(jì)和調(diào)查手段，評(píng)估保安措施的持久性。

　　二、民航危機(jī)管理組織的人員配置

　　根據(jù)國(guó)際民航組織（ICAO）的安保政策建議，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的民航危機(jī)管理組織所承擔(dān)的職能當(dāng)中的人力資源分配應(yīng)包括決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、搶險(xiǎn)處置隊(duì)伍、技術(shù)專家支持、后勤保障人員和媒體公關(guān)人員等五大領(lǐng)域范疇的人員，并不時(shí)檢討組織當(dāng)中人員配置的合理性和有效性。

　　2.1決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

　　危機(jī)發(fā)生時(shí)整個(gè)行業(yè)和社會(huì)都會(huì)處于混亂之中，在緊急關(guān)頭，決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)就是危機(jī)管理組織的核心組成部分，一般由危機(jī)發(fā)生地或發(fā)生組織的組織高層領(lǐng)導(dǎo)人員組成，需要統(tǒng)觀全局，并因時(shí)制宜地做出相應(yīng)決策。由于危機(jī)的發(fā)生一般具有時(shí)間的緊迫性、信息量的缺乏性、可供利用資源的稀缺性，以及程序的非常規(guī)性等特點(diǎn)，因此，危機(jī)管理過(guò)程中的決策也具有非常態(tài)的特征：要求決策人員必須在資源有限、時(shí)間緊迫、壓力增大、信息不夠充分甚至不太精確的情況下迅速作出決定，如制定救援方案、調(diào)配人力、物力資源趕赴現(xiàn)場(chǎng)、向上級(jí)單位和兄弟單位借調(diào)資源設(shè)備等。要求在最短的時(shí)間內(nèi)盡可能地控制危機(jī)的蔓延，將受害范圍縮減到最小。如果決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在危機(jī)來(lái)臨時(shí)不夠冷靜，不能沉著應(yīng)對(duì)或者逃避不能承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，那么整個(gè)局面將陷入更加混亂的狀態(tài)。因此，“沉著冷靜，勇于擔(dān)責(zé)”是危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中領(lǐng)導(dǎo)人最應(yīng)具備的素質(zhì)。緊急關(guān)頭需要危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的表率作用，但不等于危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)人過(guò)于自負(fù)不聽團(tuán)隊(duì)其他成員的意見。任何管理上的成功，只靠一個(gè)人是不可能達(dá)致的。負(fù)責(zé)危機(jī)處理的領(lǐng)導(dǎo)人，應(yīng)當(dāng)在聽取危機(jī)管理團(tuán)隊(duì)成員的意見上果斷作出決策。這就要求決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)人員必須要有較強(qiáng)的工作能力，包括分析、判斷、概括的能力，決策、組織、指揮和控制力，以及知人善任。他們還是應(yīng)具備較強(qiáng)的心理素質(zhì)，即抗壓能力強(qiáng)、有專業(yè)知識(shí)、有主見、有毅力等；較強(qiáng)的人際交往能力，即人脈，在危機(jī)緊急關(guān)頭能夠上下周旋，能夠協(xié)調(diào)各類利益相關(guān)者的關(guān)系、能迅速取得外界幫助及輿論支持。決策者必須要有較高的政治思想素質(zhì)，在做決策的過(guò)程中做到以人為本、大局為重。此外，要確保領(lǐng)導(dǎo)決策的權(quán)威性，須防止出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)致管理混亂。

　　2.2搶險(xiǎn)處置隊(duì)伍

　　在危機(jī)管理中，搶險(xiǎn)處置隊(duì)伍是挽救損失的直接保障，承擔(dān)著包括切斷危機(jī)源、組織搜救人員、轉(zhuǎn)移群眾和物資、現(xiàn)場(chǎng)分配救援設(shè)施等職責(zé)。根據(jù)它的職責(zé)要求和覆蓋面廣、任務(wù)重等特點(diǎn)，搶險(xiǎn)處置隊(duì)伍一般由受過(guò)一定專業(yè)訓(xùn)練或了解相關(guān)危機(jī)應(yīng)對(duì)措施的人員組成，如消防人員等。搶險(xiǎn)處置的過(guò)程中，應(yīng)該本著“以人為本”的原則，先救人、后救物。

　　在較大型的危機(jī)管理中，一般搶險(xiǎn)處置隊(duì)伍會(huì)根據(jù)遠(yuǎn)近分批次到達(dá)危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)。最先到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的搶險(xiǎn)處置隊(duì)伍應(yīng)該盡快切斷危機(jī)源，如火災(zāi)中的著火點(diǎn)、放射性礦物質(zhì)等。在無(wú)法立即切斷危機(jī)源的現(xiàn)場(chǎng)，如火災(zāi)、空難等危機(jī)中，也應(yīng)該盡可能地減少發(fā)生二次危害。如大火發(fā)生后，應(yīng)將機(jī)場(chǎng)附近有可能引起進(jìn)一步爆炸的物體進(jìn)行轉(zhuǎn)移。在切斷危機(jī)源的同時(shí)，還需要盡快實(shí)施救助和搜尋工作，以確保將損害降到最低限度。

　　2.3技術(shù)專家支持

　　技術(shù)專家支持，是危機(jī)管理組織中能夠在極短時(shí)間內(nèi)奔赴危機(jī)事件第一線，參與危機(jī)情報(bào)、信息搜集、危機(jī)甄別、形勢(shì)分析等正確決策，以及正確施救、正確切斷危機(jī)源的智力后盾。特警部隊(duì)、反恐專家、談判專家、消防專家、醫(yī)療專家、建筑設(shè)計(jì)師等各類專業(yè)人員，都是危機(jī)管理組織中技術(shù)專家支持的組成要素。各類技術(shù)專家在各自的領(lǐng)域憑借專業(yè)技能和知識(shí)，在不同的危機(jī)發(fā)生時(shí)，起到參謀和指導(dǎo)作用，全力協(xié)助決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，更合理地制定行之有效的危機(jī)處理方案和危機(jī)處理應(yīng)對(duì)措施；在短時(shí)間內(nèi)，使危機(jī)爆發(fā)機(jī)構(gòu)化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)“?！睘椤鞍病?、轉(zhuǎn)“危”為“機(jī)”。在危機(jī)發(fā)生時(shí)或發(fā)生前，應(yīng)該盡可能地將相關(guān)技術(shù)專家聯(lián)系到現(xiàn)場(chǎng)，作現(xiàn)場(chǎng)專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)。如因時(shí)間的緊迫或交通的阻斷，實(shí)在不能現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)的，也應(yīng)通過(guò)各類通信手段予以實(shí)時(shí)指導(dǎo)，避免錯(cuò)誤決策導(dǎo)致傷害進(jìn)一步擴(kuò)大化。

　　2.4后勤保障人員

　　“兵馬未動(dòng)，糧草先行”，是自古以來(lái)用兵的老規(guī)矩。民航危機(jī)給社會(huì)、人民生命、財(cái)產(chǎn)造成的損失，決不亞于一場(chǎng)低烈度的戰(zhàn)爭(zhēng)。而緊迫性和多變性，還有過(guò)之而無(wú)不及，為了打贏這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，必須有充足的物資儲(chǔ)備。因此，危機(jī)管理中的后勤保障工作十分重要。后勤保障人員擔(dān)任著發(fā)生災(zāi)難時(shí)的支持應(yīng)對(duì)、現(xiàn)場(chǎng)物資補(bǔ)給、防止災(zāi)后次生危害等保障任務(wù)，一般由各種公共部門或社會(huì)組織人員組成，如醫(yī)療部門、交通部門、民政部門、航空食品、物業(yè)管理公司、電訊公司、保險(xiǎn)公司，甚至各種非政府組織或社會(huì)團(tuán)體等。特別是醫(yī)療部門和交通部門兩大部門的配合，因應(yīng)本澳路窄車多的特殊情況，如醫(yī)護(hù)人員能暢通無(wú)阻地迅速抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，并提供全面及時(shí)的醫(yī)療援助，能趕上救人最短暫、又最關(guān)鍵的“黃金時(shí)間”，能大大減輕危機(jī)發(fā)生后造成的傷亡。在國(guó)際上，就曾經(jīng)有某國(guó)家的機(jī)場(chǎng)在民航危機(jī)發(fā)生后，因區(qū)內(nèi)交通堵塞問(wèn)題而延遲了救援行動(dòng)，造成危機(jī)處理的徹底失敗，盡管他們每年都有反復(fù)進(jìn)行各種各樣模擬的民航危機(jī)事件演習(xí)，卻忘了實(shí)際救援行動(dòng)中最重要的細(xì)節(jié)！所謂“生死只差一線”，可見危機(jī)處理的成敗也只差一線，時(shí)間、反應(yīng)和細(xì)節(jié)決定大局。由此可見，為了確保受災(zāi)旅客的人命財(cái)產(chǎn)盡快得到保障，相關(guān)的政府公共部門應(yīng)全力配合危機(jī)管理組織的工作，積極參與救援行。此外，還要解除受災(zāi)群眾的后顧之憂，如保障急救、康復(fù)醫(yī)療、食物用水、理賠、心理治療等。

　　2.5媒體公關(guān)人員

　　公關(guān)危機(jī)處理，就是通過(guò)有組織、有步驟、合理適當(dāng)?shù)姆绞?、方法的?shí)施，使民航公關(guān)危機(jī)在盡可能短的時(shí)間內(nèi)得到控制，把危機(jī)的損失或發(fā)生二次危機(jī)的可能性減到最小。因此，媒體公關(guān)人員成為了危機(jī)管理中的喉舌，作用不容忽視。一般由危機(jī)管理組織中的高層人員充當(dāng)新聞發(fā)言人，或通過(guò)社會(huì)傳媒說(shuō)明，將危機(jī)發(fā)生的原因、所造成的危害程度、范圍、發(fā)展趨勢(shì)，危機(jī)管理工作的組織力量、計(jì)劃部署、救援進(jìn)展、以及受災(zāi)群眾的傷亡情況、情緒反應(yīng)、后勤保障到位情況等，及時(shí)客觀地向社會(huì)公布出來(lái)。在信息化的時(shí)代，公眾的知情權(quán)更應(yīng)得到保障。舉例來(lái)說(shuō)，大眾使用智能手機(jī)越來(lái)越普遍，目前先進(jìn)的智能手機(jī)能在任何危機(jī)事件發(fā)生的一瞬間就發(fā)布到網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)如討論區(qū)、微博、微信、面書等等。目擊事件發(fā)生的旅客，更可能在短短不到一分鐘的時(shí)間內(nèi)就會(huì)在網(wǎng)絡(luò)發(fā)布事件。如果公眾不能馬上通過(guò)正常管道得到可靠消息，他們就會(huì)聽信各種小道消息或傳言，甚至有可能被惡意引導(dǎo)，造成社會(huì)心理恐慌，形成引起社會(huì)動(dòng)亂的不穩(wěn)定因素，甚至?xí)?dǎo)致危機(jī)事件發(fā)生截然不同的結(jié)果或二次危機(jī)事件。因此，在民航危機(jī)管理中，媒體公關(guān)人員所傳播的信息，對(duì)滿足信息需求、引導(dǎo)大眾情緒、影響政府決策、重塑組織形象起到至關(guān)重要的作用。公關(guān)危機(jī)的處理應(yīng)該注重以下幾個(gè)方面：①轉(zhuǎn)移或縮減危機(jī)的來(lái)源、范圍和影響；②提高危機(jī)初始管理的地位；③改進(jìn)對(duì)危機(jī)沖擊的反應(yīng)管理；④完善修復(fù)管理，以期迅速有效地減輕危機(jī)造成的損害。

　　三、民航危機(jī)管理組織的機(jī)制與立法問(wèn)題對(duì)策

　　盡管民航危機(jī)過(guò)去在本澳的頻發(fā)率不高，可是一旦發(fā)生，其破壞程度必大、影響范圍必廣。危機(jī)應(yīng)對(duì)的確定性、應(yīng)急性，決定了在危機(jī)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)內(nèi)，須有一個(gè)覆蓋全面、反應(yīng)靈敏、檢索方便、咨詢及時(shí)的危機(jī)信息咨詢機(jī)構(gòu)。在咨詢體制中，政府進(jìn)行危機(jī)信息管理時(shí)，在民航行業(yè)應(yīng)有一個(gè)信息網(wǎng)絡(luò)，收集分散的各類信息，并把它們統(tǒng)一整理，向主管部門報(bào)告這套系統(tǒng)檢測(cè)跟蹤的各種動(dòng)態(tài)。主管部門根據(jù)有關(guān)法規(guī)，統(tǒng)一行使危機(jī)狀態(tài)的緊急處置權(quán)，制定出有效的危機(jī)處理方案；此外，應(yīng)加強(qiáng)重大危機(jī)應(yīng)對(duì)的法制與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

　　中華人民共和國(guó)是國(guó)際民航組織（ICAO）最重要的締約國(guó)之一。澳門自1999年回歸后成為中華人民共和國(guó)的一個(gè)特別行政區(qū)，根據(jù)《澳門基本法》第一百一十七條規(guī)定：澳門特別行政區(qū)政府經(jīng)中央人民政府具體授權(quán)可自行制定民用航空的各項(xiàng)管理制度；另外，《澳門基本法》第一百三十六條規(guī)定：澳門特別行政區(qū)可在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、航運(yùn)、通訊、旅游、文化、科技、體育等適當(dāng)領(lǐng)域以“中國(guó)澳門”的名義，單獨(dú)地與世界各國(guó)、各地區(qū)及有關(guān)國(guó)際組織保持和發(fā)展關(guān)系，簽訂和履行有關(guān)協(xié)議。澳門回歸后實(shí)施“一國(guó)兩制”、“澳人治澳”及高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。因此，澳門特區(qū)政府應(yīng)充分運(yùn)用《澳門基本法》所賦予特區(qū)的權(quán)利及國(guó)家政策的優(yōu)勢(shì)，逐步推進(jìn)并不斷檢視、完善當(dāng)前的民航安全法規(guī)和管理體制法律體系。

　　從國(guó)際層面來(lái)看，在應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)害的時(shí)候，國(guó)家或地區(qū)立法起著相當(dāng)重要的作用。一方面，立法保障了政府及各部門在緊急狀態(tài)時(shí)期行使緊急權(quán)力，另一方面，立法制定相應(yīng)的具體法律措施有利于具體應(yīng)對(duì)各種突發(fā)性災(zāi)難。危機(jī)管理立法的基本精神是：在非常時(shí)期，政府的公權(quán)力和公民的權(quán)利關(guān)系可以暫時(shí)偏離法治的軌道。從社會(huì)的角度看，政府的公權(quán)力在任何時(shí)候都應(yīng)該依法行使；但從政府的角度，個(gè)人權(quán)利應(yīng)服從公眾的整體利益和社會(huì)的公共利益。在危機(jī)事件發(fā)生后，政府有必要宣布本地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，暫時(shí)限制公民個(gè)人的某些權(quán)利。為此，要建立健全的立法依據(jù)，制定一部應(yīng)對(duì)危機(jī)、能夠統(tǒng)領(lǐng)各單行法律的《民航緊急狀態(tài)管理法》，規(guī)定重大危機(jī)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力體系和應(yīng)急管理準(zhǔn)則，以及緊急狀態(tài)下的政府立法權(quán)和特別行政權(quán)、重大危機(jī)信息通告與發(fā)布制度、應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、公民權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任等。并以此為依據(jù)，制定相關(guān)配套規(guī)定和應(yīng)急預(yù)案，把各種危機(jī)評(píng)估納入制度化、法制化管理的軌道。最后，更應(yīng)該對(duì)危機(jī)管理的立法進(jìn)行規(guī)劃與監(jiān)督。有必要時(shí)，可在決策機(jī)構(gòu)中設(shè)立一個(gè)專門委員會(huì)，對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組織職能、運(yùn)作方式等進(jìn)行定期評(píng)價(jià)，提出不斷完善立法的各項(xiàng)建議，以保證民航管理活動(dòng)的有效性。

　　四、小結(jié)

　　總的來(lái)說(shuō)，在控制和隔離危機(jī)時(shí)，要確定工作優(yōu)先次序，始終把對(duì)人的影響放在首位。危機(jī)進(jìn)入緊急階段后，整個(gè)事態(tài)發(fā)展過(guò)程無(wú)章可循，危機(jī)信息雜亂，組織決策者往往不能完全掌握相關(guān)信息。因此，要對(duì)工作優(yōu)先次序進(jìn)行選擇，對(duì)危機(jī)中需要處理的各項(xiàng)事宜進(jìn)行評(píng)估，以區(qū)分輕重緩急。做到從實(shí)際出發(fā)，保證重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，盡可能地收集各方面的危機(jī)信息，并迅速判斷危機(jī)的主要影響因素，如：人、財(cái)、物、責(zé)任等，以便采取相應(yīng)的措施。

　　安全是民航的生命線。民航危機(jī)管理不僅關(guān)系到民航行業(yè)形象，更關(guān)乎國(guó)家和地區(qū)居民財(cái)產(chǎn)和旅客生命的安危，是澳門構(gòu)建未來(lái)的“世界旅游休閑中心”最重要的第一道防線，必須給予足夠的重視。