關(guān)于我國城鎮(zhèn)化的思考

南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院02級研究生 劉光耀

【摘要】 城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)民增收緩慢、城鄉(xiāng)差距日益拉大問題的重要出路。我國城鎮(zhèn)化歷程大約經(jīng)歷了三個階段，城鎮(zhèn)化的地位和作用正越來越受到重視，城鎮(zhèn)化是我國邁向小康，實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。本文試圖從農(nóng)村城鎮(zhèn)化角度來探討一條適合我國國情的農(nóng)民增收、城鄉(xiāng)差別減小的道路，并從客觀規(guī)律出發(fā)提出我國城鎮(zhèn)化過程中必須注意的幾個問題。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化  農(nóng)民增收  城鄉(xiāng)差別

“三農(nóng)”問題一直受到政府和社會各界的普遍關(guān)注，其中的農(nóng)民收入增長緩慢是當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作面臨的最突出問題，已成為制約國內(nèi)消費(fèi)需求回升、保持經(jīng)濟(jì)快速增長的主要因素。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料估計，1997-2000年，農(nóng)民人均純收入年均僅增長4.0%,比1979-1996年年均增長16.0%的升幅回落了12個百分點(diǎn)。更為嚴(yán)重的是，1997－2000年農(nóng)民純收入增長速度逐年下降：1997年為8.5%,1998年3.4%,1999年2.2%,2000年進(jìn)一步降到了2.1%。與此同時，城鄉(xiāng)居民人均收入之比逐年擴(kuò)大：1997年為2.47﹕1，1998年為2.51﹕1，1999年為2.65﹕1，2000年達(dá)到了2.79﹕1。進(jìn)入21世紀(jì)以來，如何增加農(nóng)民收入并縮小城鄉(xiāng)收入差距成了一個熱門話題，專家學(xué)者從不同的角度提出減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入的政策建議。本文試圖從農(nóng)村城鎮(zhèn)化角度來探討一條適合我國國情的農(nóng)民增收、城鄉(xiāng)差別減小的道路，并從客觀規(guī)律出發(fā)提出我國城鎮(zhèn)化過程中必須注意的幾個問題。

一、       城鎮(zhèn)化是農(nóng)民增收的重要出路之一

   城鄉(xiāng)差別一直我國突出存在的三大差別之一，其中最明顯的莫過于城鄉(xiāng)收入差距。下表給出了1978—2000年我國城鄉(xiāng)家庭人均收入及指

數(shù)：

從上表可以看出，改革開放以來，城鄉(xiāng)居民收入差距經(jīng)歷了一個由大到小，再由小到大的過程，這種過程具有階段性特征及政策性背景。1978－1985年，經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率大大提高，農(nóng)副產(chǎn)品價格上調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，農(nóng)民人均純收入以年均15.18％的速度增長，大大高于同一時期城鎮(zhèn)居民家庭人均純收入6.98％的增長速度。1978年城鄉(xiāng)居民人均實際收入之比為2.57﹕1，1985年降到1.85﹕1。1985年后，改革的重點(diǎn)從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，城市的生產(chǎn)力得到解放，發(fā)展更加迅速，城鄉(xiāng)收入差距之比逐漸擴(kuò)大，到1994年達(dá)到改革開放以來的最高點(diǎn)2.86﹕1，之后幾年隨著農(nóng)民收入的恢復(fù)性增長，城鄉(xiāng)差距略有縮小。但是，1997－2000年農(nóng)民收入的增長速度連續(xù)四年下降，城鄉(xiāng)收入差距也逐年擴(kuò)大，到2000年達(dá)到2.79﹕1，接近歷史最高點(diǎn)。直到2001年農(nóng)民收入下滑的趨勢才得到控制，實際增長4.2％，比上年提高2.1個百分點(diǎn)。

我們還應(yīng)當(dāng)注意，農(nóng)民人均純收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入兩個統(tǒng)計指標(biāo)口徑并不一致，前者不僅包括現(xiàn)金收入，還包括實物折現(xiàn)收入，而后者只是城鎮(zhèn)居民可支配的貨幣收入，城鎮(zhèn)居民所享受的大量非貨幣性福利收入并未包括在內(nèi)。國家統(tǒng)計局一項根據(jù)宏觀統(tǒng)計資料和調(diào)查資料測算的結(jié)果顯示，1995年城鎮(zhèn)居民人均從國家及單位獲得的福利收入為3304元，相當(dāng)于當(dāng)年城鎮(zhèn)居民可支配收入的71.57％。有專家估計，城鄉(xiāng)收入比率在加進(jìn)城鎮(zhèn)居民所享有的實物性福利的基礎(chǔ)上，可能在4左右，這是相當(dāng)危險的。

“三農(nóng)”在我國舉足輕重，事關(guān)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全局。如何增農(nóng)民收入，如何縮小城鄉(xiāng)差別?專家學(xué)者們從各個方面提出了許多見仁見智的建議和措施，比如大力減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，實行財政傾斜政策，扶持農(nóng)村義務(wù)教育，等等。眾所周知，我國農(nóng)村人口占70％以上，基數(shù)龐大且地區(qū)差異較大。因此，解決農(nóng)民增收問題的根本出路之一在于減少農(nóng)民，即把農(nóng)民分化，一部分搞純農(nóng)經(jīng)營，一部分進(jìn)城，搞第二、三產(chǎn)業(yè)。實現(xiàn)這一過程的措施即是城鎮(zhèn)化。

二、       我國城鎮(zhèn)化的歷史及現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化是指把農(nóng)村人口逐步地向發(fā)展有潛力地縣城、建制鎮(zhèn)及一般集鎮(zhèn)（多數(shù)為鄉(xiāng)政府所在地）轉(zhuǎn)移，使農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，同時各中小城市接納有合理、穩(wěn)定收入的農(nóng)民在當(dāng)?shù)匕布衣鋺?，享受住地的公民待遇?SPAN lang=EN-US>80年代初期，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與初步發(fā)展，城鎮(zhèn)化的發(fā)展日益受到各界地高度重視，小成真的發(fā)展有其迅速。從各地的實踐來看，小城鎮(zhèn)地改革與發(fā)展在制度選擇方面大致經(jīng)歷了三個不同階段。

1978－1983年為第一階段，即轉(zhuǎn)變認(rèn)識及計劃經(jīng)濟(jì)資源配置階段。這一時期，在中央高層的帶動下，人們對小城鎮(zhèn)的積極作用與地位有了進(jìn)一步的充分認(rèn)識，觀念上的誤區(qū)基本得到克服。但這一時期基本上沿襲了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時代的做法，建設(shè)用地?zé)o償劃撥，進(jìn)鎮(zhèn)人口嚴(yán)格控制，建設(shè)資金直接來源于資方財政。因此，這一期間，小城鎮(zhèn)數(shù)量增加并不多。

1984－1992年為第二階段，即由計劃管理體制向市場機(jī)制過渡的轉(zhuǎn)型階段。這種轉(zhuǎn)型的特征主要集中表現(xiàn)在小城鎮(zhèn)發(fā)展的資源開發(fā)與利用方式上。普遍做法是農(nóng)民在自理口糧地基礎(chǔ)上可以到城鎮(zhèn)落戶，土地以有償轉(zhuǎn)讓方式使用，城鎮(zhèn)建設(shè)的資金多來源于當(dāng)?shù)刎斦?。而在這一時期迅猛發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在資金上大力支持了小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。

1993年到現(xiàn)在為第三階段，即以制度安排與市場運(yùn)作為主的發(fā)展階段。這一階段，中國真正開始邁向市場經(jīng)濟(jì)，社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境逐漸寬松，小城鎮(zhèn)發(fā)展的市場化水平逐漸提高。小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基本上形成了以非公有制經(jīng)濟(jì)為主體的局面，戶籍在不少地方已基本放開，小城鎮(zhèn)的土地和房地產(chǎn)市場也日益蓬勃發(fā)展。

截止到1999年底，全國共有建制鎮(zhèn)19216個，居住在鎮(zhèn)區(qū)的人口1.7億，其中非農(nóng)業(yè)人口1.25億。在19216個建制鎮(zhèn)中，縣政府駐地近2000個，人口9000多萬，其中非農(nóng)業(yè)人口6500多萬。除建制鎮(zhèn)外，全國尚有近三萬個集鎮(zhèn)，主要是鄉(xiāng)政府所在地，擁有人口5000多萬，其中非農(nóng)業(yè)人口1500多萬。近5萬個小城鎮(zhèn)大約創(chuàng)造了全國1/4的國內(nèi)生產(chǎn)總值。

隨著農(nóng)民增收問題的展開討論，中央高層也日益重視城鎮(zhèn)化道路并將其作為一項事關(guān)社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要措施加以強(qiáng)調(diào)?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》指出：“提高城鎮(zhèn)化水平，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供廣闊的市場和持久的動力，是優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措。黨的十六大又首次提出“農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢”。十六大報告關(guān)于“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”的有關(guān)論述為解決“三農(nóng)問題”指明了方向。

三、城鎮(zhèn)化過程中必需注意的幾個問題

1、小城鎮(zhèn)建設(shè)必須合理規(guī)劃，科學(xué)布局。城鎮(zhèn)化的道路主要是大量建設(shè)小城鎮(zhèn)，通過適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)措施把農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口，把農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。?dāng)前的小城鎮(zhèn)建設(shè)主要是在一些原有集鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一規(guī)劃，重新布局，規(guī)模建設(shè)。但是，全國許多地方的小城鎮(zhèn)建設(shè)仍停留在以鎮(zhèn)論鎮(zhèn)的初級階段，由此產(chǎn)生規(guī)劃依據(jù)不充分、定性不準(zhǔn)確、用地和人口規(guī)模預(yù)測不合理的現(xiàn)象。許多小城鎮(zhèn)缺乏科學(xué)的合理規(guī)劃，建設(shè)上帶有較大的盲目性。比如，小城鎮(zhèn)規(guī)模過小，人口過少，使城鎮(zhèn)功能難以發(fā)揮，而有些只有2000－5000人的城鎮(zhèn)也要搞城鎮(zhèn)化。有關(guān)研究表明，小城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)人口要達(dá)到3萬以上，才能正常發(fā)揮集聚的功能。有些地方即使制定了規(guī)劃，也都存在規(guī)劃水平不高、規(guī)劃內(nèi)容簡單重復(fù)、整體協(xié)調(diào)性差的問題。有的小城鎮(zhèn)規(guī)劃貪大求異，標(biāo)準(zhǔn)定的過高，攤子鋪的過大，造成了建設(shè)資金和用地的浪費(fèi)。還有的小城鎮(zhèn)規(guī)劃毫無特點(diǎn)，千篇一律，到處都是一個模式，缺乏獨(dú)特的風(fēng)貌和文化特色。

2、城鎮(zhèn)化必須消除體制障礙。最大的體制障礙是戶籍制度，這也是城鄉(xiāng)分割體制最明顯的特征。當(dāng)前，我國戶籍制度把戶口分成農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩種，界限是很清楚的。農(nóng)民要想成為“城里人”,必須取得非農(nóng)業(yè)戶口，否則，即是生活在大城市仍然是農(nóng)業(yè)人口，享受不到“城里人”在醫(yī)療、就業(yè)、住房乃至受教育等方面所獨(dú)享的一系列權(quán)利，只能是一個城市邊緣人。近年來，許多專家學(xué)者都在呼吁戶籍改革，放松戶籍管制，允許有條件的農(nóng)民在中小城市，甚至大城市落戶立業(yè)。目前，全國各地的戶籍制度正在小范圍內(nèi)變革，各地做法不一，但都以淡化管制為主。而真正的大變革必須是一場從上到下的徹底改變，中央正在積極研究可行措施，相信不久將會出臺。出了戶籍制度外，土地管理、行政管理、財稅、投融資、社會保障和區(qū)劃體制都限制著城鎮(zhèn)的發(fā)展，其中反映較強(qiáng)烈的是行政管理和財稅體制。目前，城鎮(zhèn)的行政管理權(quán)限大多集中在上級部門，財政收入大部分上繳財政自身預(yù)算內(nèi)資金入不敷出，無法滿足城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各項事業(yè)開支的需要，只好尋求預(yù)算外資金和各種收費(fèi)，結(jié)果加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)居民的社會負(fù)擔(dān)。因此，城鎮(zhèn)化過程中，改革財稅體制與精簡政府機(jī)構(gòu)同樣是必須解決的問題。

3、根據(jù)本地實際情況，解決城鎮(zhèn)居民的就業(yè)問題。如果大批的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口后，仍以純農(nóng)業(yè)經(jīng)營為主，那么，這種城鎮(zhèn)化是不成功的。城鎮(zhèn)化必須考慮居民的就業(yè)問題，這是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦闹匾獦?biāo)準(zhǔn)，從事純農(nóng)業(yè)經(jīng)營的城鎮(zhèn)人口很難說是市民。所以，在農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)聚集和轉(zhuǎn)移的過程中，一定要轉(zhuǎn)變農(nóng)民的就業(yè)形式。各地要根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展的實際情況，明確城鎮(zhèn)功能定位，大力培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和地方特色產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、輕工工業(yè)品制造等勞動密集型產(chǎn)業(yè)。同時要大力發(fā)展小城鎮(zhèn)的非公有制經(jīng)濟(jì)，如股份合作制經(jīng)濟(jì)，個體經(jīng)濟(jì)，民營經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮這些經(jīng)濟(jì)成分在運(yùn)輸、飲食、零售、養(yǎng)殖等行業(yè)中靈活機(jī)動的優(yōu)勢。還要不斷調(diào)整和優(yōu)化小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

4、注意發(fā)揮小城鎮(zhèn)連接農(nóng)村與城市的紐帶作用，形成城市、城鎮(zhèn)、農(nóng)村的協(xié)調(diào)互動發(fā)展。小城鎮(zhèn)既是農(nóng)存農(nóng)產(chǎn)品輸往城市的中轉(zhuǎn)站，也是城市工業(yè)品銷往農(nóng)村的直接市場，農(nóng)村和城市只有通過城鎮(zhèn)才能互通有無，拉動各自的消費(fèi)市場，促經(jīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，物流業(yè)將是小城鎮(zhèn)的重要經(jīng)濟(jì)部門。在城鎮(zhèn)建立以本地特產(chǎn)為主的農(nóng)貿(mào)市場及加工廠，提高農(nóng)產(chǎn)品的商品率，對搞活城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，是非常有益的。

5、為進(jìn)城的民工留城和農(nóng)村“準(zhǔn)大學(xué)生”進(jìn)城創(chuàng)造條件。有些民工在一個城市打工十幾年，對城市的社會文化已基本適應(yīng)，也有了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在某種程度上已經(jīng)是一個“城里人”，但由于戶籍的限制，其關(guān)系及家屬仍在農(nóng)村，經(jīng)常兩頭跑，既增加了交通負(fù)擔(dān)，又不利于社會生產(chǎn)。更重要的是由于沒有城市戶口，他們享受不到就業(yè)、住房、社會保障、受教育等“城里人”應(yīng)該享有的權(quán)利。近年來，高校招生連年擴(kuò)大，越來越多的農(nóng)家子弟通過考取大學(xué)、選擇在城市就業(yè)而成為“城里人”，每年有100萬人左右，這也是城鎮(zhèn)化的一種重要形式。然而農(nóng)村人口眾多，能讀到高中的已經(jīng)不多，能夠考上大學(xué)并有經(jīng)濟(jì)實力讀下來的就更少了。原因有二，一是以農(nóng)業(yè)為主一些省份高考升學(xué)率比大城市低得多，高考競爭非常激烈，這主要是國家招生政策對大城市傾斜所致。二是農(nóng)村學(xué)生普遍貧困，上大學(xué)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)時常困擾著他們。一個事實就是農(nóng)村學(xué)生很少讀大專，主要原因就是讀大專的花費(fèi)要比讀本科多出許多。因此國家應(yīng)該考慮適當(dāng)提高農(nóng)村的高考升學(xué)率，并給予貧困農(nóng)村大學(xué)生切實的資助，這實際上是為我國的城鎮(zhèn)化作貢獻(xiàn)。

當(dāng)然，城鎮(zhèn)化問題并不是一個幾條對策就能解決的問題。對于城鎮(zhèn)化，我們既要借鑒國外的成功經(jīng)驗，更要在實踐中摸索適合我國國情的道路來，但是按客觀規(guī)律辦事，實事求是，是我們?nèi)魏螘r候都要堅持的一項基本原則。只要加大改革力度，以農(nóng)民為本，以解放生產(chǎn)力和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為出發(fā)點(diǎn)，我國的城鎮(zhèn)化道路一定越走越寬，在不久的將來，一定能在我國建設(shè)一個全面、真正的小康社會。

【參考文獻(xiàn)】

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2、《中華人民共和國年鑒》 2001年版

3、中國農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)

4、中國經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)