上海是一個(gè)不一樣的旅游城市，它不具有我們印象中一個(gè)經(jīng)典旅游城市應(yīng)有的特征：像北京、西安那樣悠久的歷史、引人入勝的古跡;或是像桂林、三亞 那樣旖旎的風(fēng)光、鬼斧神工的山水……問一百個(gè)游客，會(huì)有一百零一個(gè)上海，它是一個(gè)消費(fèi)的城市，這里有世界頂級(jí)的商業(yè)設(shè)施，也有僻靜小街上特色的小店，最新 的商品和消費(fèi)樣式與國(guó)際同步呈現(xiàn);它是一個(gè)活動(dòng)的城市，全年舉辦著無數(shù)場(chǎng)會(huì)議展覽、賽事節(jié)慶，城市每天都上演著繽紛的時(shí)尚展示、文化演出;它是一個(gè)融合的 城市，融匯著古今東西的文化、建筑、藝術(shù)，匯集著全球的美食和各色人等;它是一個(gè)有水的城市，同全球最吸引人的城市一樣，這里充滿了水的柔情嫵媚，坐擁江 河湖海、江南古鎮(zhèn)、樓光水色，就有了動(dòng)靜、俯仰的變化;它是一個(gè)便捷的城市，擁有各種住宿設(shè)施，四通八達(dá)的市內(nèi)公共交通，信息服務(wù)與郵電金融服務(wù)十分便 利;它是一個(gè)輻射的城市，擁有兩個(gè)國(guó)際機(jī)場(chǎng)，蛛網(wǎng)般的軌道和高速連接起長(zhǎng)三角世界第六大城市群、蓬勃發(fā)展的中國(guó)和整個(gè)世界;它是一個(gè)充滿機(jī)會(huì)的城市，每個(gè) 走近它的人都能感受吸引，看到夢(mèng)想……多元多色、多樣多彩，正是上海這座城市旅游的優(yōu)勢(shì)和吸引力。

　　一、上海都市旅游發(fā)展瞄準(zhǔn)世界著名旅游城市

　　上海從建市以來，不斷吸引著來自全國(guó)和世界的游客。到1997年，上海旅游業(yè)經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)成為上海市的新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，第三產(chǎn)業(yè)中重點(diǎn)發(fā) 展的行業(yè)之一。就在這一年，上海旅游業(yè)發(fā)展明確定位為充分利用人文資源和經(jīng)濟(jì)中心城市資源的優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮城市新景觀的作用，充分發(fā)揮城市的綜合服務(wù)功 能，發(fā)展都市型旅游。

　　經(jīng)過十多年的努力，上海旅游業(yè)綜合實(shí)力不斷提高，旅游市場(chǎng)不斷擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)融合不斷深化，旅游產(chǎn)品持續(xù)涌現(xiàn)，旅游公共服務(wù)體系正在建立，旅游法制 和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)加快推進(jìn)，旅游促就業(yè)、增消費(fèi)等民生功能日益顯現(xiàn)，長(zhǎng)三角區(qū)域旅游合作全國(guó)領(lǐng)先。旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位空前提升，從現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要支柱躍升至國(guó) 民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。

　　2012年，上海全年接待入境游客800萬人次，外匯收入55.82億美元，接待國(guó)內(nèi)旅游者2.5億人次，國(guó)內(nèi)旅游收入3224.39億元，旅游產(chǎn)業(yè)增加值1497.68億元，占全市生產(chǎn)總值的7.5%。

　　今天,上海旅游業(yè)的發(fā)展目標(biāo)是：將上海打造成為魅力獨(dú)具、環(huán)境一流、集散便捷、服務(wù)完善、旅游產(chǎn)業(yè)體系健全、旅游產(chǎn)品豐富多樣、旅游企業(yè)充滿活力的世界著名旅游城市。

　　二、上海旅游業(yè)發(fā)展面臨的困難

　　我們也要看到，上海旅游業(yè)雖然有了快速的發(fā)展，但和紐約、巴黎、倫敦、東京、香港、新加坡等世界著名旅游城市相比，還有不小的差距，大體上香 港、新加坡接待的國(guó)際游客和外匯收入相當(dāng)于上海的2倍，巴黎、紐約、倫敦接待的國(guó)際游客和外匯收入相當(dāng)于上海的3-5倍。上海離建成世界著名旅游城市，還 有不小的距離。在繁榮的背后，當(dāng)前上海旅游業(yè)發(fā)展面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

　　一是產(chǎn)業(yè)空心化的擔(dān)憂。(1)傳統(tǒng)旅游產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)乏力，新興旅游業(yè)態(tài)還難以成為產(chǎn)業(yè)支柱。在我們熟悉的上海旅 游產(chǎn)業(yè)門類中，傳統(tǒng)旅行社業(yè)難以長(zhǎng)大，不僅難以承擔(dān)旅游產(chǎn)業(yè)核心的重任，連產(chǎn)業(yè)紐帶的地位也岌岌可危;旅游住宿業(yè)和交通業(yè)盈利能力下降，產(chǎn)業(yè)自我更新與創(chuàng) 新能力受到抑制，遭遇成長(zhǎng)的天花板;旅游景區(qū)(點(diǎn))老化，體量小、布局散，已經(jīng)不適應(yīng)大客流休閑時(shí)代的到來。在我們近年大力發(fā)展的旅游新興業(yè)態(tài)中，無論是 商務(wù)會(huì)展、文體娛樂，還是郵輪、房車等，都還處于大力投入的培育期，無論從產(chǎn)業(yè)規(guī)模、能級(jí)，還是利稅貢獻(xiàn)上，都還難擔(dān)產(chǎn)業(yè)大任。(2)產(chǎn)業(yè)鏈中低端部分向 外流失，高端部分還沒有大量積聚。當(dāng)前，上海的旅游市場(chǎng)已經(jīng)充分地對(duì)外開放，大量的外地旅游企業(yè)進(jìn)入上海參與組團(tuán)、地接等旅游基本業(yè)務(wù)，而且份額有不斷增 大的趨勢(shì)。另一方面，旅游的跨國(guó)公司、品牌集團(tuán)、快速成長(zhǎng)型企業(yè)在上海的集聚度、優(yōu)勢(shì)并不明顯;旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)、商務(wù)會(huì)獎(jiǎng)、開發(fā)批發(fā)、咨詢管理、金融保險(xiǎn)等 現(xiàn)代旅游服務(wù)企業(yè)沒有形成有分量的產(chǎn)業(yè)集群，曾經(jīng)領(lǐng)先的網(wǎng)絡(luò)旅游企業(yè)也有讓北京等地超越的趨勢(shì);旅游投資、裝備、用品、信息等要素交易市場(chǎng)不發(fā)達(dá)。(3) 政府的產(chǎn)業(yè)調(diào)控能力不足。管理得到的部分旅游產(chǎn)業(yè)在不斷萎縮，新生的旅游產(chǎn)業(yè)管理難以覆蓋，眾多的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域處于自生自滅狀態(tài)。例如旅行社業(yè)，政府管理得最 多，但在產(chǎn)業(yè)中的份額越來越低，而作為都市旅游產(chǎn)業(yè)方向的商務(wù)會(huì)展、網(wǎng)絡(luò)旅游等卻因?yàn)椴块T分割，得不到政府的大力扶持。

　　二是旅游公共服務(wù)碎片化的擔(dān)憂。(1)尚缺乏對(duì)旅游公共服務(wù)的深入思考和整體設(shè)計(jì)。在中國(guó)，旅游從一種奢侈 型消費(fèi)到成為人們的一種生活方式，變化得太快、太迅猛，甚至“旅游公共服務(wù)”這個(gè)概念從上海率先提出到風(fēng)靡全國(guó)，還不到十年時(shí)間。此前，旅游服務(wù)是在相對(duì) 封閉的環(huán)境中提供，今天，旅游公共服務(wù)似乎在城市中無處不在、無時(shí)不有，在市場(chǎng)與公益、旅游公共服務(wù)與社會(huì)公共服務(wù)之間讓人思慮糾結(jié)。因此，從上海到全國(guó) 旅游公共服務(wù)建設(shè)都是摸著石頭過河，對(duì)于旅游公共服務(wù)的內(nèi)涵、外延、職能設(shè)計(jì)、組織設(shè)計(jì)等都沒有一致的認(rèn)識(shí)。(2)現(xiàn)有旅游公共服務(wù)建設(shè)相互分割，沒有發(fā) 揮整合作用。因?yàn)椴煌糜喂卜?wù)項(xiàng)目的建設(shè)、管理主體不同，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不同，不同旅游公共服務(wù)之間處于分割狀態(tài)，信息不統(tǒng)一、功能難互動(dòng)。例如 上海的旅游咨詢中心限于自身公益服務(wù)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，只能咨詢，不能預(yù)訂上海集散中心的旅游票，旅游公共服務(wù)止步于游客市民需求的最后1米，沒有形成旅游公共 服務(wù)“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)。(3)單項(xiàng)的旅游公共服務(wù)建設(shè)速度跟不上社會(huì)需求的增長(zhǎng)。因?yàn)楫?dāng)前上海的旅游公共服務(wù)建設(shè)基本上依賴政府的公共財(cái)政 投入，還沒有形成良性的多元投入、公益服務(wù)、市場(chǎng)操作的投入運(yùn)行機(jī)制，公共投入的“十投九不足”造成當(dāng)前上海的旅游公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)分散、弱小的現(xiàn)狀，沒有達(dá) 到一定的規(guī)模，或者成長(zhǎng)的速度趕不上需求的增長(zhǎng)，反而造成了一些旅游公共服務(wù)機(jī)構(gòu)受到社會(huì)逆淘汰趨勢(shì)的威脅，像上海旅游咨詢和集散中心就面臨這樣的危機(jī)。

　　三是旅游行業(yè)管理應(yīng)急化的擔(dān)憂。(1)缺乏日常行業(yè)管理的法規(guī)、機(jī)制、手段和常項(xiàng)工作。旅游行業(yè)管理可以依 據(jù)的國(guó)家和地方法律法規(guī)較少、等級(jí)不高，傳統(tǒng)旅游產(chǎn)業(yè)門類覆蓋不夠，新興旅游業(yè)態(tài)更是空白。上海自從實(shí)行文化綜合執(zhí)法后，旅游行政管理部門的處罰權(quán)也已經(jīng) 外移。像信息共享、聯(lián)合檢查等管理機(jī)制受不同部門各種因素制約，難以長(zhǎng)期固化。(2)缺乏覆蓋全行業(yè)的信息網(wǎng)絡(luò)、物理監(jiān)管手段和日?；芾黻?duì)伍。投入少、 裝備差，編制少、人員缺，難以應(yīng)付旅游市場(chǎng)不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)。因此，旅游行業(yè)管理更像是應(yīng)急管理，疲于奔命。

　　四是旅游人力資源低端化的擔(dān)憂。(1)一線員工待遇低、流動(dòng)快、培訓(xùn)少，導(dǎo)致整個(gè)行業(yè)服務(wù)水平低端徘徊。上 海旅游行業(yè)普通員工薪酬水平已經(jīng)從改革開放之初的高高在上跌落到倒數(shù)一二，吸引不到高素質(zhì)的員工和管理人員，只好犧牲服務(wù)水平。(2)管理人員培養(yǎng)拔苗助 長(zhǎng)現(xiàn)象嚴(yán)重。因?yàn)槿狈Ω咚刭|(zhì)的人才基礎(chǔ)，激烈的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致“矮子里面拔將軍”成為常態(tài)，大量還不完全勝任的人員被提拔到高一層的管理崗位，導(dǎo)致行業(yè)的整 體管理水平下降。

　　三、上海都市旅游發(fā)展面臨整合提升的新階段

　　1.從國(guó)際旅游業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)來看

　　國(guó)際旅游業(yè)重心東移的趨勢(shì)加快，上海作為太平洋西岸的重要旅游城市，要看到國(guó)際旅游業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，勇于推動(dòng)和承接國(guó)際旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提高自 身旅游業(yè)的規(guī)模和能級(jí)，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。上海周邊2-300公里范圍內(nèi)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)最活躍的區(qū)域，居住著上億成熟富裕的消費(fèi)者，這幾乎是世界上最大的區(qū)域旅 游市場(chǎng);在這里成長(zhǎng)起來的錦江、攜程、春秋、如家都有可能成為本領(lǐng)域內(nèi)最大的旅游服務(wù)企業(yè);在這里，4D電影、旅游電子消費(fèi)等最新的旅游服務(wù)和消費(fèi)樣式與 世界同步;迪士尼、大型旅游綜合體等最吸引人的旅游項(xiàng)目不斷落戶;會(huì)展獎(jiǎng)勵(lì)、節(jié)慶賽事、郵輪房車等最活躍的旅游產(chǎn)業(yè)群不斷壯大……這些都是上海趕超世界上 老牌旅游城市的優(yōu)勢(shì)條件。

　　2.從中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)來看

　　上海要順應(yīng)國(guó)內(nèi)旅游業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，不斷提升上海都市旅游的核心競(jìng)爭(zhēng)力，繼續(xù)保持在全國(guó)旅游業(yè)中的領(lǐng)先地位，發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用，融入長(zhǎng)三角，服務(wù) 全國(guó)，鞏固全國(guó)旅游中心和樞紐城市地位。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)區(qū)域旅游市場(chǎng)最終只會(huì)形成一兩個(gè)樞紐型旅游中心城市，從這幾年的趨勢(shì)看，上海在國(guó)內(nèi)旅游城市處 于領(lǐng)先地位，但也面臨許多城市的有力挑戰(zhàn)。上海要善于發(fā)揮和保持自己的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，通過建設(shè)集航空、高鐵、高速、郵輪等于一體的便捷現(xiàn)代的國(guó)際交通樞紐，大 容量、快速的市內(nèi)旅游交通體系，現(xiàn)代化、高效率的城市旅游交通銜接、調(diào)控、管理體系，建設(shè)區(qū)域旅游集散中心;通過發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)濟(jì)、總部經(jīng)濟(jì)，網(wǎng)絡(luò)和國(guó) 際化經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)權(quán)和要素交易，打造區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)和運(yùn)營(yíng)中心;通過做大做強(qiáng)旅游教育培訓(xùn)、科研與交流、信息與傳媒、質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證，建成區(qū)域旅游人力資源和旅 游文化中心。

　　3.從上海城市發(fā)展的客觀規(guī)律來看

　　加快發(fā)展旅游業(yè)是上海建設(shè)國(guó)際化大都市的基本要求。旅游業(yè)是國(guó)際化大都市的重要城市功能，是大都市服務(wù)經(jīng)濟(jì)的重要部分，是城市的重要魅力所在， 是城市吸引力的體現(xiàn)。旅游是城市經(jīng)濟(jì)環(huán)境的重要組成部分，體現(xiàn)著城市的活力，展現(xiàn)著城市的形象，吸引人才、資金、信息、科技的匯聚，城市越是發(fā)達(dá)，越是須 臾不能離開旅游業(yè)提供的高質(zhì)量城市服務(wù)。制造業(yè)是城市的實(shí)力，旅游業(yè)是城市的魅力。旅游業(yè)是城市文明程度的標(biāo)桿，也是城市吸引力的標(biāo)桿。國(guó)際上的經(jīng)濟(jì)大都 市也大都是世界著名旅游城市。

　　加快發(fā)展旅游業(yè)是上海建設(shè)“四個(gè)中心”，實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)”的必然選擇。旅游業(yè)為產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)價(jià)值，都市旅游業(yè)屬于生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)，幫助實(shí)現(xiàn) 并提升一二產(chǎn)業(yè)的價(jià)值，旅游業(yè)還將填補(bǔ)傳統(tǒng)制造業(yè)離去的重要空缺。消費(fèi)創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)，都市旅游的特點(diǎn)還在于總是吸收最新科技的成果，運(yùn)用、整合城市資源，創(chuàng)造 出新的消費(fèi)空間，是城市發(fā)展源源不斷的動(dòng)力。旅游的消費(fèi)對(duì)物資資源的消耗少，有利于文化資源的保護(hù)和永續(xù)利用，有利于上海節(jié)能減排、低碳環(huán)保的發(fā)展選擇。

　　加快發(fā)展旅游業(yè)是上海建設(shè)“幸福城市”的重要手段。旅游業(yè)是創(chuàng)造幸福感的產(chǎn)業(yè)，很容易讓市民和游客在物質(zhì)與文化的消費(fèi)過程中產(chǎn)生普遍的幸福體 驗(yàn)。旅游業(yè)有助于實(shí)現(xiàn)城市的充分就業(yè)，在上海，每平方公里土地如果發(fā)展二產(chǎn)可以帶動(dòng)6千人就業(yè)，如果發(fā)展三產(chǎn)可以帶動(dòng)3萬人就業(yè)，而且旅游業(yè)對(duì)于解決青年 人首次就業(yè)和低教育群體充分就業(yè)具有重要意義。旅游業(yè)也為城市郊區(qū)等不均衡區(qū)域?qū)崿F(xiàn)追趕戰(zhàn)略提供了一種可行的道路。原來導(dǎo)致不均衡的原因和差異性，在旅游 發(fā)展中可以轉(zhuǎn)化為追趕的優(yōu)勢(shì)。

　　(作者單位：上海市旅游局政策法規(guī)處)