編輯部：

我是一名農(nóng)村法律工作者，近日我受部分村民委托就征地拆遷問題向當(dāng)?shù)厥姓暾埿姓?fù)議，要求制止征地實施部門的違法強制拆遷行為。但隨后市政府向我們作出了《行政復(fù)議不予受理決定書》，決定對行政復(fù)議申請不予受理。在此情況下，我們?nèi)绻蚍ㄔ禾崞鹦姓V訟，是以市政府為被告還是以原征地實施部門為被告？讀者 陳先生

陳先生：

行政訴訟被告的選擇主要取決于行政訴訟標(biāo)的，如果你對征地拆遷部門的拆遷行為不服提起行政訴訟，就應(yīng)以原拆遷部門為被告，這一點應(yīng)無爭議。如果對市政府作出的行政復(fù)議不予受理決定書不服，一般應(yīng)以市政府，即行政復(fù)議不予受理決定作出機關(guān)為被告。但這里存在的問題是，在司法實踐中，司法機關(guān)之間以及司法機關(guān)和行政機關(guān)之間，就行政復(fù)議不予受理決定是否可訴這一問題存在爭議，因為考慮司法成本及辦案效率等問題，部分法院認(rèn)為不予受理行政復(fù)議的決定不應(yīng)再行提起行政訴訟。筆者認(rèn)為，無論從法律還是實踐的角度來看，復(fù)議機關(guān)作出的不予受理決定應(yīng)該具有可訴性。

根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十二條，以及《行政復(fù)議法》 第十九條的有關(guān)規(guī)定，復(fù)議機關(guān)當(dāng)被告存在于以下幾種情形：一是復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為而作出復(fù)議決定，公民、法人或其他組織對該復(fù)議決定不服的；二是復(fù)議機關(guān)受理復(fù)議申請后，在法定復(fù)議期限內(nèi)不作出復(fù)議決定，公民、法人或其他組織對復(fù)議機關(guān)的不作為不服的；三是法律、法規(guī)規(guī)定復(fù)議前置，行政復(fù)議機關(guān)不予受理或者受理后超過行政復(fù)議期限不作答復(fù)的。而對于復(fù)議機關(guān)作出的不予受理復(fù)議申請行為，談不上以復(fù)議決定改變原具體行政行為的問題，也不屬于受理復(fù)議申請后在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定的情形，問題中涉及的征地拆遷行為也不符合復(fù)議前置的規(guī)定。因此，對復(fù)議機關(guān)不予受理決定不服而起訴的，尚缺乏明確的法律依據(jù)，實踐中的爭議由此產(chǎn)生。

但如果從司法監(jiān)督行政的基本原則出發(fā)，對現(xiàn)行訴訟法和復(fù)議法等有關(guān)法律做全面理解的話不難得出，當(dāng)事人應(yīng)有權(quán)就復(fù)機機關(guān)作出的不予受理決定提起行政訴訟。

根據(jù)《行政訴訟法》第十一條規(guī)定，公民申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的，公民可以因行政不作為向法院提起行政訴訟，法院應(yīng)當(dāng)受理。最高人民法院在《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十二條中規(guī)定：“復(fù)議機關(guān)在法定期間內(nèi)不作復(fù)議決定，當(dāng)事人對原具體行政行為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以作出原具體行政行為的行政機關(guān)為被告；當(dāng)事人對復(fù)議機關(guān)不作為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機關(guān)為被告?！睆?fù)機機關(guān)所作的不予受理復(fù)議申請的決定應(yīng)該屬于一種不作為，根據(jù)以上法律及司法解釋的規(guī)定精神，當(dāng)事人對復(fù)議機關(guān)“不予受理”的不作為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)允許以復(fù)議機關(guān)為被告提起訴訟。否則，行政機關(guān)可能會在缺乏司法監(jiān)督的情況下，隨意擴大不予受理的情形。

從《行政復(fù)議法》第十九條來看，該條規(guī)定“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議、對行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，行政復(fù)議機關(guān)決定不予受理或者受理后超過行政復(fù)議期限不作答復(fù)的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟”，從文義解釋來看，該條規(guī)定的是復(fù)議前置的案件在什么情況下以及在多長時間內(nèi)可以向人民法院提起行政訴訟，是為了解決復(fù)議前置案件中因行政機關(guān)不作為影響當(dāng)事人訴權(quán)的問題，并沒有規(guī)定當(dāng)事人對復(fù)議機關(guān)作出不予受理決定后應(yīng)以誰為被告提起訴訟的問題。因此，該條規(guī)定并未否定非復(fù)議前置情況下行政復(fù)議不予受理行為的可訴性。

《行政訴訟法》第二十五條第二款、最高人民法院在《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十二條和《行政復(fù)議法》第十九條，規(guī)定了在三種情形下當(dāng)事人向人民法院提起行政訴訟時，應(yīng)以復(fù)議機關(guān)為被告，但不等于以復(fù)議機關(guān)為被告只局限于上述幾種情形中，上述法律及司法解釋均未對當(dāng)事人不服復(fù)議機關(guān)作出不予受理復(fù)議申請的決定，應(yīng)以誰為被告作出限制性的規(guī)定。

從實踐效果來看，對于行政糾紛，行政機關(guān)擁有更豐富的專業(yè)知識和經(jīng)驗，由行政機關(guān)先行復(fù)議，當(dāng)事人不服再提起行政訴訟，更有利于法院在庭審過程中查清事實，了解有關(guān)專業(yè)背景，作出正確裁判，也有利于節(jié)約人民法院的審判資源，減輕行政訴訟案件對人民法院造成的負(fù)擔(dān)。因此當(dāng)事人選擇以復(fù)議機關(guān)為被告，認(rèn)為復(fù)議機關(guān)不予受理的決定侵犯其合法權(quán)益，向人民法院提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)予受理。

從最高人民法院對具體個案的答復(fù)精神來看，行政復(fù)議不予受理行為應(yīng)具有可訴性。最高人民法院行政審判庭曾就山東省高級人民法院《關(guān)于如何適用〈山東省行政復(fù)議條例〉第二十三條的請示》作出（2010）行他字第15號《關(guān)于不予受理決定是否屬于行政訴訟受案范圍問題的答復(fù)》，最高院行政庭認(rèn)為，根據(jù)行政復(fù)議法和行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服行政復(fù)議機關(guān)作出的不予受理決定，依法提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。筆者認(rèn)為，最高院的這一解釋應(yīng)具有普遍指導(dǎo)意義。

因此，如果你對征地拆遷部門的強制拆遷行為不服，應(yīng)以拆遷部門為被告起訴，如果不服復(fù)議機關(guān)的不予受理行為，應(yīng)以復(fù)議機關(guān)為被告。

中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心  翟國徽