人民調(diào)解法之亮點(diǎn)解讀
 

　武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 劉學(xué)在
 

　　2010年8月28日，第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國人民調(diào)解法》（以下簡稱人民調(diào)解法），自2011年1月1日起施行。這部法律的頒布實(shí)施，對于及時(shí)、高效、妥善地解決民事糾紛和促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)，必將發(fā)揮更加重要的作用。

　　一、人民調(diào)解制度實(shí)現(xiàn)了“法律”化的重要轉(zhuǎn)變

　　中國具有“和為貴”、“無訟”、“厭訟”的法律文化傳統(tǒng)，而通過調(diào)解方式解決糾紛則是這一傳統(tǒng)的重要體現(xiàn)。根據(jù)調(diào)解人的性質(zhì)不同，調(diào)解大致可分為官方調(diào)解和民間調(diào)解。其中，人民調(diào)解是諸多民間調(diào)解類型中分布最廣、作用最大的一種調(diào)解方式，是一項(xiàng)頗具中國特色的化解矛盾、消除紛爭的非訴訟糾紛解決方式，被認(rèn)為是解決紛爭、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”，在國外也同樣享有盛譽(yù)，被譽(yù)為有效化解社會(huì)矛盾的“東方經(jīng)驗(yàn)”。但從規(guī)范依據(jù)上看，對于這一化解矛盾糾紛的極為重要的糾紛解決方式，長期以來主要是依據(jù)行政法規(guī)、規(guī)章、司法解釋或政策性的規(guī)范性文件，而沒有狹義的“法律”專門予以規(guī)范。

　　具體而言，盡管早在1954年，中央人民政府就制定了《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》，作為新中國成立后指導(dǎo)人民調(diào)解工作的主要依據(jù)，并且在1989年國務(wù)院又重新制定了《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》，但這兩個(gè)法規(guī)只規(guī)定了人民調(diào)解的組織程序，沒有全面地對人民調(diào)解制度作出完整規(guī)定。為了更好地規(guī)范人民調(diào)解活動(dòng)，司法部于2002年9月26日發(fā)布了《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，最高人民法院于2002年9月16日發(fā)布了《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，最高人民法院、司法部又共同于2002年1月1日和2004年2月13日發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見》及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的意見》，這些規(guī)范性文件對于發(fā)揮人民調(diào)解的功能雖然起到了重要的指導(dǎo)作用，但卻具有以下重要缺陷：第一，其效力層次偏低，與人民調(diào)解的重要性不相稱；第二，其內(nèi)容不完整，有關(guān)的法規(guī)、規(guī)章、司法解釋或其他規(guī)范性文件相互之間的規(guī)定還不夠協(xié)調(diào)甚至存在一定的矛盾；第三，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展對人民調(diào)解制度提出了新的要求，而原有的調(diào)解制度在組織規(guī)范、程序規(guī)范和協(xié)議效力等許多方面都需要通過立法進(jìn)一步完善。因此，人民調(diào)解法的頒布，意味著我國的人民調(diào)解制度實(shí)現(xiàn)了“法律”化的重要轉(zhuǎn)變，表明國家以立法的形式對人民調(diào)解的性質(zhì)、任務(wù)、原則、組織形式、調(diào)解員的選任、調(diào)解的程序和效力等問題作出了規(guī)定，從而使人民調(diào)解工作進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了有法可依，步入法制化、規(guī)范化的發(fā)展軌道。

　　二、人民調(diào)解與其他糾紛解決方式的銜接和配合機(jī)制更趨完善

　　人民調(diào)解法制定過程中，充分考慮了不同糾紛解決方式的相互關(guān)系和功能互補(bǔ)作用，總結(jié)了實(shí)踐中各糾紛解決方式發(fā)揮各自優(yōu)勢化解社會(huì)矛盾的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，在以往司法解釋和規(guī)章所作規(guī)定的基礎(chǔ)上，對人民調(diào)解與其他糾紛解決方式的銜接和配合機(jī)制作出了更趨完善的規(guī)定。

　　（一）在糾紛解決方式的選擇上貫徹了人民調(diào)解優(yōu)先原則

　　人民調(diào)解是通過民間方式化解矛盾、消除紛爭的有效手段，是新時(shí)期維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”，具有靈活性、快速性、低成本等優(yōu)點(diǎn)，因而應(yīng)盡量引導(dǎo)當(dāng)事人通過人民調(diào)解方式解決爭議。人民調(diào)解法第十八條即體現(xiàn)了這一要求，貫徹了人民調(diào)解優(yōu)先原則，規(guī)定基層人民法院、公安機(jī)關(guān)對適宜通過人民調(diào)解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會(huì)申請調(diào)解。據(jù)此，法院在立案之前或公安機(jī)關(guān)行政裁決之前，從維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益角度出發(fā)，認(rèn)為某些案件的首選糾紛解決方式并非訴訟程序、行政程序時(shí)，即可以引導(dǎo)當(dāng)事人通過人民調(diào)解來解決其糾紛。

　?。ǘ?qiáng)調(diào)了調(diào)解不成時(shí)與其他糾紛解決機(jī)制的銜接

　　由于各種原因，調(diào)解可能不成功，故人民調(diào)解法第二十六條規(guī)定，人民調(diào)解員調(diào)解糾紛，調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)終止調(diào)解，并依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，告知當(dāng)事人可以依法通過仲裁、行政、司法等途徑維護(hù)自己的權(quán)利。

　?。ㄈ┟鞔_規(guī)定了調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)機(jī)制

　　由于人民調(diào)解協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，因而一旦義務(wù)人拒不履行義務(wù)，往往還需重新進(jìn)入訴訟程序。這不但增加了當(dāng)事人的訴累，也浪費(fèi)了大量的司法資源，加大了法院的工作壓力。為了解決這一問題，一些地方的法院進(jìn)行了人民調(diào)解協(xié)議之司法確認(rèn)的改革探索，例如甘肅省定西市兩級(jí)法院早在2007年3月即進(jìn)行了改革試點(diǎn)，最高人民法院2009年7月24日下發(fā)的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》則對司法確認(rèn)程序加以認(rèn)可。以此為基礎(chǔ)，人民調(diào)解法第三十三條首次以立法的方式明確對這一機(jī)制作出了規(guī)定：經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起30日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認(rèn)，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力；如確認(rèn)調(diào)解協(xié)議有效，則權(quán)利人在對方拒絕履行或者未全部履行時(shí)可向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行；如確認(rèn)調(diào)解協(xié)議無效，則當(dāng)事人可以通過人民調(diào)解方式變更原調(diào)解協(xié)議或者達(dá)成新的調(diào)解協(xié)議，也可以向人民法院提起訴訟。

　　人民調(diào)解法對司法確認(rèn)制度明確作出規(guī)定，是人民調(diào)解工作與司法審判活動(dòng)有機(jī)銜接的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。一方面，司法確認(rèn)制度體現(xiàn)了對人民調(diào)解的有力支持，大大強(qiáng)化了人民調(diào)解協(xié)議的效力，維護(hù)和提升了人民調(diào)解的公信力，是司法權(quán)對人民調(diào)解給予支持的重要保障性程序機(jī)制。另一方面，它以一種簡便、快捷、高效、徹底、和諧、經(jīng)濟(jì)的程序機(jī)制為當(dāng)事人提供了司法救濟(jì)和司法程序的保障，它不需要當(dāng)事人提起訴訟，減少了法院訴訟案件的壓力，但它并沒有剝奪或弱化當(dāng)事人獲得司法救濟(jì)的基本權(quán)利。司法確認(rèn)制度的創(chuàng)立，實(shí)際上是在強(qiáng)化人民調(diào)解協(xié)議的法律效力與保障當(dāng)事人的司法救濟(jì)權(quán)之間找到了平衡點(diǎn)，體現(xiàn)了程序設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性、可操作性，對于充分、高效地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益具有重要意義。

　　三、進(jìn)一步規(guī)范和完善了人民調(diào)解的組織形式、調(diào)解主體、調(diào)解程序等方面的制度

　　與1989年的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》相比，人民調(diào)解法對于人民調(diào)解的組織形式、人民調(diào)解員的選任、調(diào)解程序等諸多方面，作出了更為完善的規(guī)定，主要表現(xiàn)在：一是進(jìn)一步堅(jiān)持和鞏固了人民調(diào)解委員會(huì)及其調(diào)解活動(dòng)的群眾性、民間性、自治性之性質(zhì)和特征。這一屬性是人民調(diào)解工作賴以存在的基礎(chǔ)，使其區(qū)別于行政部門的裁決和司法機(jī)關(guān)的審判等糾紛解決方式，實(shí)現(xiàn)了人民群眾自我管理、自我服務(wù)式的自律性糾紛解決，使其具有自己鮮明的特點(diǎn)和優(yōu)勢。人民調(diào)解法進(jìn)一步堅(jiān)持和鞏固了這一屬性，從而從立法層面確立并實(shí)現(xiàn)了糾紛解決機(jī)制的多元化。二是人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)置更加合理化、更能滿足實(shí)踐的需求。人民調(diào)解法除了進(jìn)一步規(guī)范了村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、企業(yè)事業(yè)單位的人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)立、組成和推選程序外，還擴(kuò)大了人民調(diào)解組織的設(shè)置范圍，即規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會(huì)團(tuán)體或者其他組織根據(jù)需要可以參照本法有關(guān)規(guī)定設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，調(diào)解民間糾紛，從而為各種新型人民調(diào)解組織的設(shè)置預(yù)留了制度空間，可以最大限度地滿足調(diào)解實(shí)踐的發(fā)展和需求。三是進(jìn)一步明確了人民調(diào)解員的任職條件、選任方式、行為規(guī)范和保障措施。這將有利于人民調(diào)解員隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高并激勵(lì)其積極地參與人民調(diào)解工作。四是人民調(diào)解程序的靈活性和便利性得到更加充分的體現(xiàn)?；谌嗣裾{(diào)解的民間性、自治性特點(diǎn)，調(diào)解程序的相關(guān)規(guī)定凸顯了在充分尊重當(dāng)事人權(quán)利之基礎(chǔ)上的不拘形式、靈活便捷、便民利民的特點(diǎn)和優(yōu)勢。五是進(jìn)一步明確和加強(qiáng)了對人民調(diào)解工作的指導(dǎo)和保障措施。