郭潤濤
作者提供，原載《中國史研究》1997年第1期，網(wǎng)絡(luò)發(fā)布文字稍有改動(dòng)

幕府制度是我國歷史上一項(xiàng)重要的政治制度。它作為一項(xiàng)用人行政的制度，在歷代國家政治中，尤其是在地方政治中一直起著重要作用。本文試就我國幕府制度的基本特征、存在形態(tài)和變遷諸問題作一初步的探討。

一、幕府制度的基本特征

“幕府制度”與“幕府”是兩個(gè)既互有關(guān)聯(lián)，又互相區(qū)別的概念?！澳桓贫取笔呛笕搜芯恐袊鴼v史上的“幕府”所提出的一個(gè)概念。一般認(rèn)為，幕府制度是存在于“幕府”之中的制度[１]。

“幕府”一名始見于《史記》?！妒酚洝だ钅羵鳌酚涊d:“李牧者，趙之北邊良將也，常居代、雁門，備匈奴，以便宜置吏，市租皆輸入莫府，為士卒費(fèi)?！睋?jù)注家們的解釋，“莫”為“幕”之訛；或者，“莫”“幕”古字相通?？傊?，“莫府”即“幕府”[２]。從上述記載看，大約在戰(zhàn)國之際已有“幕府”其名?！秲愿敗肪蛽?jù)此推斷:“戰(zhàn)國之際，始謂將帥所治為‘幕府’”[３]。

何謂“幕府”?從《史記》和《漢書》的記述及注家的解釋看，有兩個(gè)意義:一是指將帥的軍府。一般認(rèn)為，將帥的軍府之所以別稱“幕府”，是因?yàn)楣糯鷮涱I(lǐng)軍出征，軍無常處，治無定所，而以“幕”建府。[４]二是指將帥或者將軍?！妒酚洝だ顝V傳》云:“……莫府省約文書籍事，然亦遠(yuǎn)斥候，未嘗遇害?！彼抉R貞《索隱》說:“凡將軍謂之莫府者，蓋兵行舍于帷帳，故稱莫府”。這兩種意義雖然一指軍府，一指將軍，但有一點(diǎn)是相同的，即“幕府”其名源于軍府的建筑。從建筑上看，當(dāng)時(shí)的軍府是一個(gè)臨時(shí)搭建的帳篷。后來人們稱其為“帷幄”、“軍帳”等等，都是從它的建筑特點(diǎn)而言的。
在此，我們把軍府的建筑特點(diǎn)撇開，而來考察作為“將帥治所”軍府內(nèi)部的情形。換言之，軍府中存在的“制度”究竟如何?

有關(guān)李牧幕府的情況，《史記·馮唐傳》記載著馮唐對漢文帝的一段話:

臣聞上古王者之遣將也，跪而推轂，曰閫以內(nèi)者，寡人制之；閫以外者，將軍制之。軍功爵賞皆決于外，歸而奏之。 此非虛言也。臣大父言:李牧為趙將居邊，軍市之租皆自用饗士，賞賜決于外，不從中擾也。

聯(lián)系上引《史記。李牧傳》的記述，可以看到李牧為將擁有下述三項(xiàng)權(quán)力:(一)“便宜置吏”。這是指將帥可以根據(jù)戰(zhàn)爭形勢自主設(shè)置僚佐屬吏。所謂“吏”，許慎《說文解字》云:“吏，治人者也?！笨梢?，是將帥之下管理“士卒”的官。這些吏既包括與士卒為伍、率之沖鋒陷陣的武職軍官，還包括將帥軍府中輔佐將帥指揮作戰(zhàn)的文職軍官。這是組織人事方面的自主權(quán)。(二)“軍市之租皆自用饗士”。這是財(cái)政上的自主權(quán)。(三)“賞賜決于外，不從中擾”。這是軍功賞罰的自主權(quán)。當(dāng)然，在將帥所擁有的自主權(quán)中還有一項(xiàng)不言自喻的自主權(quán)，即將帥在軍事上的決策指揮權(quán)。對于將帥而言，唯有同時(shí)擁有上述四項(xiàng)自主權(quán)，才稱得上“閫以外者，將軍制之”。

由此，我們不妨得出結(jié)論:幕府制度是一種將帥擁有高度自主權(quán)的制度。這一結(jié)論亦為秦漢以降歷代軍府制度所印證，比如唐代的藩鎮(zhèn)就是一個(gè)典型?！缎绿茣し?zhèn)傳序》云:“安史亂天下，至肅宗大難略平，君臣皆幸安，故瓜分河北地，付授叛將，護(hù)養(yǎng)孽萌，以成禍根，亂人乘之，遂擅署吏，以賦稅自私，不獻(xiàn)于朝廷?！碧拼笃诜?zhèn)的“擅置吏”和“賦稅自私”，以宋人的觀點(diǎn)，乃安史之亂以后出現(xiàn)的藩鎮(zhèn)割據(jù)自雄；但從幕府制度的意義上，它是淵源有自，并非唐代的新發(fā)明。

軍府或曰“幕府”，是領(lǐng)軍出征或戍邊的將帥的軍政機(jī)構(gòu)。這已屬定論。唐人顏師古注《漢書》云:“莫幕者，以軍幕為義?！盵５]既說明了漢代幕府的軍事性質(zhì)，也反映了唐代幕府的情況。后人也基本上沿用了這一成說，把軍事將領(lǐng)的府署稱之為“幕府”。然而，如果從“制度”著眼，那么，“幕府”在軍政上高度自主的制度，并不為軍事系統(tǒng)所特有，而是在整個(gè)政治領(lǐng)域中普遍存在的一項(xiàng)政治制度。它既存在于軍政系統(tǒng)之中，也存在于行政系統(tǒng)之中。換言之，前述結(jié)論應(yīng)當(dāng)修正為:幕府制度是一種行政長官自主行政(包括軍政和民政)的制度。

由此推論，并不是因?yàn)槲覀儗姼写嬖诘闹贫茸髁松鲜龀橄?，從而將幕府制度泛化，而是基于下述事?shí):

首先，我國古代國家在很長歷史時(shí)期里在政治運(yùn)作上為“兵民合治”；在政治控制系統(tǒng)上是軍政系統(tǒng)和行政系統(tǒng)合二為一。據(jù)《六典通考》云:“古者寓兵于農(nóng)，將寓于卿，有事命卿為將，……鄉(xiāng)遂之民皆軍，屬司徒；四時(shí)之田皆兵，屬司馬?！盵６]章潢《圖書編》亦說:“戰(zhàn)國以前，軍士在于閭里。有事焉而簡稽；有時(shí)焉而教習(xí)。……其所處軍置吏之名一隨于鄉(xiāng)黨；惟出師行營，則以部隊(duì)裨校之號(hào)，一切為殊?！盵７]可見，其時(shí)軍政系統(tǒng)與行政系統(tǒng)是混而不分的。戰(zhàn)國以后，雖然有常備兵役，但政治運(yùn)作體制依然是兵民不分，尤其是散布在各地的兵役，由郡負(fù)責(zé)管理與監(jiān)察?！稘h書·百官云卿表》記載:“郡守，秦官，掌治其郡，……有丞；邊郡又有長史，掌兵馬”；“郡尉，秦官，掌佐守，典武職甲卒，……景帝中二年，更名都尉”?！逗鬂h書·百官志》記載:“每郡置太守一人，……郡當(dāng)邊戍者，丞為長史?！咀⒃?凡郡國皆掌治民，進(jìn)賢勸功，決訟檢奸，……歲盡遣吏上計(jì)，并舉孝廉，郡口二十萬舉一人，典兵，禁備盜賊，景帝更名‘都尉’”?？梢姡貪h時(shí)代的郡，并不象后世省、府那樣單純地治民，而是兵民合治的。林駉《古今源流至論》云:“漢之兵財(cái)在于郡守，故郡守得以伸其權(quán)?！驖h內(nèi)郡甲卒掌于郡尉，邊郡兵官屬于長史，守若無與于兵。然都試之講，太守會(huì)之；虎符之調(diào)，太守分之，……則一郡之兵，守得以自將也。千乘、河?xùn)|均輸有官，雁門、沃陽榷鹽有丞，守若無與于財(cái)。然葦蒲之入，郡得取之；廩犧之錢，郡得藏之，……則一郡之財(cái)，守得以自用也?！盵８]又云:“漢兵大計(jì)皆在郡國。內(nèi)而宿衛(wèi)皆取郡國，外而征伐亦取郡國；然都試之役，太守、都尉事也，而縣之令長、丞、 尉，必欲俱會(huì)……”[９]亦說明漢代的郡政包含軍政的內(nèi)容。因此，在戰(zhàn)國秦漢時(shí)代國家政治的運(yùn)作兵民不分的格局中，幕府制度也就不僅僅是軍事將領(lǐng)擁有高度自主權(quán)的制度，而是執(zhí)政長官擁有行政(包括軍政和民政)自主權(quán)的制度。所以，《冊府元龜·幕府部總序》說:“漢丞相三公開府，置掾史；司隸、刺史有從事史；佐京尹、守、相有掾史曹屬，皆幕府之職也?！?/P>

大體說來，秦漢以降，國家政治總是以軍事威力作為控制社會(huì)的基本手段，因而在運(yùn)作體制上一直實(shí)行兵民合治，地方行政長官既掌有治民的權(quán)力，又握有軍政大權(quán)。明代以后，地方政治在兵事與民事的分理上才格局分明。但直到清代，軍政與民政的分離始終是不徹底的。

其次，也是更為重要的是，在戰(zhàn)國之后相當(dāng)長的時(shí)期里，地方行政機(jī)構(gòu)以及中央政府與負(fù)有征戰(zhàn)使命的將軍的軍府，在用人自主權(quán)上完全相同。

關(guān)于將軍軍府的用人自主問題，前引《史記·李牧傳》以及《后漢書·班固傳》“幕府新開，廣延群??；四方之士，顛倒衣裳”的記載，已然說明戰(zhàn)國秦漢時(shí)代將軍擁有用人自主權(quán)。此外的情況如何?章如愚《群書考索》云:“漢有辟除之制，有尚書選部，自縣令以上始赴尚書調(diào)選，其余郡縣之屬吏，至于公府之掾曹，各自辟于其長；其諸侯王國自內(nèi)史以下，亦皆得以自除?！盵１０]可見，所謂“便宜置吏”，并不是軍府的特權(quán)?！豆沤裨戳髦琳摗泛蠹砦濉澳桓啾佟睏l云:“漢制:公府之掾佐、郡邑之屬吏、諸侯王國之內(nèi)史以下，皆得辟于其長。故曹參為相國，擇郡國吏 ，召除為丞相史(前曹參傳)；匡衡為丞相，署陸賜集曹掾(匡衡傳)，此相府所辟也。何武以大司空辟鮑宣為西曹掾(鮑宣傳)，史高以大司馬辟匡衡為議曹史(匡衡傳)，大司空、大司馬府所辟也。屬吏之辟于郡縣，則如周景以刺史而辟陳蕃為別駕(后陳蕃傳)，王渙以考城令而辟仇香為主簿是也(仇香傳)。內(nèi)史以下之辟于諸侯王國，則如趙王張敖以田叔為郎中(田叔傳)，齊王襄以魏勃為將軍是也(齊王襄傳)?！笨梢?，在漢代軍府之外，幾乎所有政府機(jī)構(gòu)中，都可以自主用人，即擁有組織人事的自主權(quán)。

在古代軍府中，將帥擁有軍政自主權(quán)。其軍政自主權(quán)包括人事、財(cái)政和賞罰和軍事決策指揮權(quán)。毫無疑義，就軍事行為而言，軍事決策指揮權(quán)是將帥整個(gè)自主權(quán)的核心。但就軍府機(jī)構(gòu)而言，“便宜置吏”的權(quán)力是其整個(gè)權(quán)力的基礎(chǔ)。換言之，軍府組織是軍事活動(dòng)的基礎(chǔ)。當(dāng)然，這里考慮的是復(fù)雜的軍事活動(dòng)。在復(fù)雜的軍事活動(dòng)中，軍事組織總有兩個(gè)部分:一是兵營組織；一是軍府組織。而從軍政而言，軍府組織是整個(gè)軍事活動(dòng)更為基本的要素。在一次較為復(fù)雜的軍事活動(dòng)中，兵力的足夠配備固然關(guān)系到戰(zhàn)爭的勝負(fù)，但將帥一人的智力、精力和體力也不足以操縱整個(gè)軍事活動(dòng)。換言之，軍政需要建立軍府、配備僚屬來實(shí)施；諸如市租輸納饗士和軍功爵賞等等軍政行為，需要將帥幕下的軍吏來運(yùn)作。同樣，秦漢時(shí)代，在我們通常稱之為“行政系統(tǒng)”的政府機(jī)構(gòu)中，就行政權(quán)力體系(包括司法權(quán)、財(cái)政權(quán)和組織人事權(quán)等等)而言，組織人事權(quán)也是其基本的權(quán)力。在國家對社會(huì)的政治控制和行政系統(tǒng)的行政控制中，無一不是通過組成行之有效的組織機(jī)構(gòu)，來實(shí)現(xiàn)這些控制的。這用傳統(tǒng)的政治術(shù)語講，就是“用人行政”。
由于幕府制度的初始階段，國家政治領(lǐng)域軍政和行政長官在組織人事制度上擁有相當(dāng)大的自主權(quán)；而且，這種用人的自主性，始終存在于幕府制度之中。所以，本文認(rèn)為，長官(包括軍政和行政)的自主用人，是幕府制度的一項(xiàng)基本的制度，也是幕府制度的一個(gè)基本特征。

當(dāng)然，在古代政治中，軍事長官和行政長官所擁有的權(quán)力不是一成不變的。大體說來，秦漢以后，軍政長官和行政長官的自主權(quán)漸漸被朝廷所收回。因此，幕府制度也就發(fā)生了相應(yīng)的變遷。

二、幕府基本制度的變遷

幕府制度的基本制度有一個(gè)從“辟署制”向“招聘制”的變化。

由長官自主配置僚屬的制度，在我國古代政治中稱為“辟署”，亦曰“辟除”、“辟召”和“辟舉”。從本質(zhì)上說，這是朝廷賦予所命之官的用人權(quán)力。因此，這一制度需要放到朝廷與其所命之官的權(quán)力關(guān)系中來理解。馬端臨《文獻(xiàn)通考》卷十二《選舉考》云:“漢朝(王國)唯丞相命于天子，其御史大夫以下皆自置；及景帝懲吳楚之亂，殺其制度，罷御史大夫以下官；至武帝，又詔:凡王侯吏職秩二千石者，不得擅補(bǔ)。其州郡佐吏自別駕、長史以下，皆刺史、太守自辟，歷代因而不革?！笨梢?，根據(jù)朝廷與其命官之間在用人權(quán)力上集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，用人制度可區(qū)分為“命官制”和“辟署制”。本文把由朝廷直接任命官吏的用人制度，稱為“命官制”；而把由朝廷命官自主辟署僚屬的用人制度，稱為“辟署制”。

官吏的分級(jí)任命是古已有之的制度?！抖Y記·王制》云:“大國三卿，皆命于天子……。次國三卿，二卿命于天子，一卿命于其君……。小國二卿，皆命于其君……?！编嵶⒃?“命于天子者，天子選用之，如今詔書除吏矣。小國亦三卿，一卿命于天子，二卿命于其君。”孔穎達(dá)疏云:“崔氏云，三卿命于天子，則大夫以下皆其君自命也?！盵１１]可見，先秦國家任命官吏實(shí)行的是國王和國君兩級(jí)任命制。馬端臨據(jù)此認(rèn)為，由列國國君自命卿大夫、士的制度，就是辟署制。[１２]

不過，“辟署制”的形成在秦漢時(shí)代。它是與秦漢時(shí)代所確立的官僚政治體制相伴而生的。就官僚制的本質(zhì)而言，它是與“世卿世祿”制正相反對的制度。從這種制度的存在方式而言，它總是與一定的用人制度聯(lián)系在一起的。用人行政與行政用人密切相關(guān)，而且互為因果。秦漢時(shí)代所確立的官僚制，是“命官制”和“辟署制”的產(chǎn)物，具體點(diǎn)說，是由朝廷任命中央和地方各級(jí)長官，再由中央和地方各級(jí)長官自行配置僚屬而完成的。而由朝廷命官自置僚屬的方式，則構(gòu)成了“辟署制”的特殊內(nèi)涵。

當(dāng)然，辟署制的形成并非一蹴而就。它是從春秋戰(zhàn)國時(shí)代的社會(huì)與政治變遷中逐漸演變的結(jié)果。春秋戰(zhàn)國之際，各國紛紛變法，在用人行政制度上，廢除了“世卿世祿”制。秦國自商鞅變法后，“仕進(jìn)之途，唯辟田與勝敵而已”。[１３]而“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之”，[１４]則說明秦國的中央和地方官員具有自命下級(jí)官吏的權(quán)力。前述趙國李牧幕府的“便宜置吏”，也與這種情況相同。戰(zhàn)國時(shí)代的這種由朝廷命官自行置吏的情形，就是“辟署制”的直接起源。誠然，追本溯源，“辟署制”是從列國國君自命官吏的“自命制”變遷而來的。就用人行政的體制而言，戰(zhàn)國以前的國王和國君的兩級(jí)任命制與戰(zhàn)國以后的朝廷任命各級(jí)長官和各級(jí)長官自置僚佐屬吏的“兩次”組建完成政府機(jī)構(gòu)的制度，是一脈相承的。

值得注意的是正是在官僚制度開始形成的戰(zhàn)國時(shí)代，出現(xiàn)了“幕府”這一新名詞。毫無疑義，這種新名詞的出現(xiàn)，正是新舊體制發(fā)生重大變化的反映?！皯?zhàn)國之際，始謂將帥所治為‘幕府’”[１５]這既反映了戰(zhàn)國時(shí)代列國政治的軍事性質(zhì)，也反映了用人行政體制的轉(zhuǎn)型。領(lǐng)軍出征或戍邊的將帥可以自主地配置軍府人員，這種做法雖然源于分封制時(shí)代的國君自命卿大夫、士的制度，但它已經(jīng)改變了“世卿世祿”的實(shí)質(zhì)；而且，正如因?yàn)檐姛o常處、治無定所而臨時(shí)以“幕”構(gòu)建將帥府署的情形，將帥自主配置的軍府人員也具有臨時(shí)性。這種臨時(shí)性既表現(xiàn)為將帥有事則命、事已則罷，因而其軍府機(jī)構(gòu)也不復(fù)存在；而且表現(xiàn)為將帥與軍府人員在相互配合關(guān)系上的暫時(shí)性和自由性。這種情況，我們可以從戰(zhàn)國時(shí)代“游士”和“客卿”的流行中得到印證。雖然戰(zhàn)國之際“辟署”尚未制度化，各國的情況也有所差別，但“幕府”一名的產(chǎn)生以及《史記》關(guān)于“便宜置吏”的記載，足以說明一種新的用人行政體制已經(jīng)逐漸形成。因此，戰(zhàn)國時(shí)代是官僚制度的一個(gè)有機(jī)組成部分幕府制度的發(fā)韌階段。
秦漢時(shí)代，由朝廷命官自主辟署僚屬才成為制度?！氨偈稹钡闹贫然饕憩F(xiàn)在下述兩個(gè)方面:(一)明確了朝廷與朝廷命官之間在組織人事上的權(quán)力關(guān)系。從中央到地方各級(jí)政府或行政機(jī)構(gòu)的長官，由皇帝或選部選拔和任命；各級(jí)長官的僚屬則由其長官自行辟署。秦朝的制度由于缺乏記載，難道其詳；但《漢書·百官公卿表》表明，漢代官制基本上沿襲秦代。漢代在地方上承秦制以郡統(tǒng)縣，郡守和縣令(長)，統(tǒng)一由朝廷選拔任命，但其掾史曹屬則由其長官辟署；封國的制度，與郡縣大致相同。作為中央派駐地方監(jiān)察郡縣的刺史，也享有郡守縣令同等的權(quán)力。中央公府辟署掾史，則有一個(gè)從皇帝授命辟署和公府自行辟署向單一的由公府自行辟署的變化。《后漢書·百官志》:“漢初掾史辟，皆上言之，故有秩比命士；其所不言，則為百石屬。其后皆自辟除，故通為百石云?！边@也就是與地方政府的辟署制相一致。(二)限定了辟署的范圍。漢代各級(jí)行政長官可以自主辟署的僚屬，一般限于“掾?qū)佟?，也就是各?jí)長官辦事機(jī)構(gòu)中的低級(jí)官員；而不包括佐貳官，更不包括下級(jí)所屬機(jī)構(gòu)的長官。漢初，公府辟署的范圍很寬，也很亂。尤其是所謂“三公”，在用人行政的權(quán)力上，任命與辟署往往難以區(qū)分。但隨著官制的完備與厘定，任命與辟署之間的界限漸漸清楚，辟署的范圍則限定于“掾史”。所謂“掾史”，指諸如“西曹”、“東曹”、“戶曹”、“奏曹”、“辭曹”、“法曹”、“尉曹”、“賊曹”、“決曹”、“兵曹”、“金曹”和“倉曹”的正、副官員。[１６]公府所能自辟的僚屬，僅限于諸曹掾史，長史不在其列。地方郡縣的辟署制，漢初就較為確定?？な乜h令允許自主辟署諸曹掾史。據(jù)《后漢書·百官志》記載，郡諸曹略如公府曹，唯無東、西曹，而有功曹，還有五官掾、督郵、門亭長、主記室史等官，閣下和諸曹各有書佐；郡還置有“議曹”和主簿、文學(xué)掾、五經(jīng)卒史、上計(jì)吏等。縣諸曹略如郡員，官名上稍有差異。這些掾?qū)俣伎梢杂墒亓钭灾鞅偈?。郡守之下、諸曹之上置有“丞”，為郡守之佐，但郡丞如公府的“長史”，不為郡守所辟。強(qiáng)汝詢《漢州郡縣吏制考》說:“丞雖為佐守，實(shí)為屬吏，非如后世郡丞得與太守抗也，故史每丞、掾并稱，惟秩位稍尊，不由太守自辟為異耳?！薄逗鬂h書·百官志》記載:“每郡置太守一人，……丞一人；郡當(dāng)邊戍者，丞為長史?！笨へ┑穆氄剖亲羰刂慰な?，具體些說就是幫助郡守總理諸曹事務(wù)。所以，瞿蛻園說，它是“官署中之事務(wù)長”。[１７]這種總理或分管諸曹事務(wù)的佐僚，后世稱之為“副貳”或“佐貳官”。漢代郡佐貳官，由朝廷直接任命而不由長官自行辟署?？h的佐貳官即縣丞和縣尉 ，也不能由令長自主辟署，而直接命自朝廷。

漢代所確立起來的“辟署制”大體如此。每個(gè)政府機(jī)構(gòu)或部門的長官，都可以自主辟署自己的掾?qū)?。而在一些本來沒有配置佐僚的機(jī)構(gòu)，在用人行政上似乎更多地保留了戰(zhàn)國時(shí)創(chuàng)建的制度。如以監(jiān)察郡縣為職的州刺史，其佐吏如別駕、治中諸“從事史”，“皆州自辟除”；[１９]軍府機(jī)構(gòu)，據(jù)《通典》說，“漢不見官屬。后漢大將軍、驃騎將軍、車騎將軍、衛(wèi)將軍，有長史一人、司馬一人、從事中郎一人、掾?qū)俣湃?，令史及御屬三十一人”。[２０]文獻(xiàn)沒有載明將軍辟署佐僚的范圍，但《后漢書·竇憲傳》記載“……憲懼誅，自求擊匈奴以贖死。會(huì)南單于請兵北伐，乃拜憲車騎將軍，金印紫綬，官屬依司空?！边@是對將軍府佐僚職員名額的最早規(guī)定。按公府辟署的慣例，自辟之屬官為掾?qū)僖韵氯藛T。但在竇憲以前，將軍大抵可以完全自主地辟署佐僚的；而且，竇憲之例實(shí)際上并未成為定制，屬官之設(shè)往往因人而異。尤其是將軍征戰(zhàn)在外，其用人行政往往享有特權(quán)?！锻ǖ洹吩啤皾h不見官屬”，這并不意味著竇憲以前將軍沒有屬官，而是沒有統(tǒng)一的設(shè)置。其之所以如此，原因就在于軍府人員由將軍自行辟署。實(shí)際上，所有官職都是從行政運(yùn)作中逐漸建立起來的；佐僚之“職”與“名”，大都是由其長官“自除”而形成的。長官們在行政中因事設(shè)職，緣事名官，爾后才有各種各樣的官職和官名。漢代政府各機(jī)構(gòu)或部門的官職紛繁復(fù)雜、各有差別，其因蓋在于此。
魏晉南北朝時(shí)期，辟署制有了進(jìn)一步的發(fā)展。這主要表現(xiàn)在各級(jí)政府尤其是地方政府的長官辟署佐僚的范圍的擴(kuò)大。具體些說，就是辟署的范圍從掾?qū)贁U(kuò)大到了整個(gè)佐僚系統(tǒng)，漢時(shí)由朝廷直接任命的佐貳官在這個(gè)時(shí)期也由長官自行辟署。這種狀況的實(shí)質(zhì)是各級(jí)長官行政自主權(quán)的擴(kuò)大，但與漢代以前的情況有所不同，辟署僚屬的范圍一般限于佐僚，而不涉及下級(jí)政府的長官。造成上述狀況的根本原因在于當(dāng)時(shí)的政局。由于魏、晉時(shí)期的國家都是由權(quán)臣所建立，這些權(quán)臣所依靠的政治力量是他們手中掌握的軍事力量和自主辟署的佐僚，加上政局變動(dòng)不居、動(dòng)亂無常，各國政治不僅顯出濃厚的軍事色彩，而且顯出鮮明的私家色彩。中央政府不過是這些權(quán)臣霸府的轉(zhuǎn)變，地方政權(quán)則為軍事將領(lǐng)所操縱。

魏晉南北時(shí)期在地方行政上的一個(gè)突出特點(diǎn)，是所謂“都督刺史”制。魏晉以后，州為地方最高行政層級(jí)，刺史為地方最高行政長官，州府機(jī)構(gòu)基本上保留了漢代刺史的佐僚系統(tǒng)。[２１]但由于刺史多帶將軍開府，即另設(shè)有一個(gè)督府機(jī)構(gòu)，其佐僚有長史、司馬、錄事參軍、諮議參軍和記室參軍等。這就形成了一位長官兩套班子的情形。這兩套班子雖說是州官理民，府官理戎，但實(shí)際上難以區(qū)分，而且在用人行政上都由其長自主辟署?？?、縣兩級(jí)政府，其用人行政大略如漢制。不過，在南北朝時(shí)“辟署制”已出現(xiàn)了變化。北齊時(shí)，“州郡辟士之權(quán)，浸移于朝廷”；北周時(shí)，“刺史僚佐, 州吏則自署，府官則命于朝廷”[22]。[２２]這就是說，朝廷開始把都督刺史的用人權(quán)收回，削弱了它的行政自主性。

自隋朝取代北周進(jìn)而統(tǒng)一全國以后，上述措施得到了全面推廣?！傲芬韵鹿倮?，咸吏部所掌”，“海內(nèi)一命以上之官，州郡無復(fù)辟署”。[２３]換言之，“辟署制”在隋朝被否定了。但隋朝的職官始分“流內(nèi)”“流外”，所謂“海內(nèi)一命之官并出于朝廷”，是指流內(nèi)的“品官”，都由朝廷統(tǒng)一任命?！傲魍夤佟鄙锌梢宰孕斜偈穑欢?，由于軍事的興起，軍政長官自主辟署佐僚的情形又勢不可免。因此，辟署制在隋朝并未被完全擯棄。自秦漢到隋朝，辟署制從確立到原則上被否定，卻又不能完全被擯棄，主要有以下三個(gè)方面的原因:其一，國家政權(quán)無論中央或地方總是需要具有行政能力、尤其是熟知地方政情的人來從政。這使辟署制的存在成為必要。漢代郡縣長官辟署的掾?qū)?，一般是?dāng)?shù)厝?。因?yàn)槲ㄆ淙绱?，郡縣長官方能知閭里之奸邪、黔庶之休戚。尤其是郡縣長官實(shí)行“三互法”之后，地方政權(quán)辟署當(dāng)?shù)厝藶檗驅(qū)俑鼮楸匾?。其二，國家政?quán)無論內(nèi)政或國防總是以軍事力量為依據(jù)的，而軍事的存在始終為辟署制提供了條件。由于軍事系乎國家的安危，它就特別需要不拘一格地羅致人材，而不能局限于朝廷的銓選；尤其是軍政需要的是軍事長官的“專政”，而不是官僚之間的權(quán)力制衡，因此，在軍政領(lǐng)域軍事首領(lǐng)任用“私人”或者親信作為自己的佐僚，便是最佳的選擇。從政權(quán)的更替看，幾乎所有的政權(quán)都是依靠軍事建立起來的，因此，每一個(gè)新政權(quán)的誕生，都使辟署制有一個(gè)流行以至于泛濫的機(jī)會(huì)。此外，皇族勢力的存在為辟署制留下了地盤。雖然秦朝廢封建而建郡縣，但承秦制的漢朝卻部分地恢復(fù)了封建制。雖然這種封建制很快變成了“食爵而不領(lǐng)民”，但“王府”往往享有自辟佐僚的種種特權(quán)，既超然于官僚制度之外，又影響著官僚制度。

正是在上述因素的作用下，到了唐代，辟署制又獲得了發(fā)展。唐代地方行政，繼承了隋朝的制度，為州(郡)、縣二級(jí)制，品官皆由朝廷任命(有所謂“冊授”、“制授”、“敕授”和“旨授”等方式)；流外官則由州縣長官自行辟署，時(shí)稱“判補(bǔ)”。[２４]此外，唐代在地方專司軍事的將領(lǐng)如總管(后改為都督)，尤其是督察軍事的大總管(后改為大都督)和因征伐而設(shè)的行軍大總管以及臨時(shí)出征的將帥等，允許其自辟僚佐。辟署制在唐朝的興起以至于泛濫，是在唐中葉由節(jié)度使或觀察使取代了上述軍職而兼領(lǐng)州刺史，仿佛重演魏晉時(shí)“都督刺史”的局面以后。節(jié)度、觀察使職兼刺史，又是一官底下兩套機(jī)構(gòu)。其中一是刺史的州府機(jī)構(gòu)；一是節(jié)度使或觀察使的使府機(jī)構(gòu)。這種局面的出現(xiàn)，根本的原因在于當(dāng)時(shí)的社會(huì)動(dòng)蕩和軍事專政。但從歷史原因而言，一是來自軍政系統(tǒng)自主辟署佐僚的傳統(tǒng)；一是基于唐初分道設(shè)置巡察使和按察使等監(jiān)司之官的制度。巡察、按察諸使的設(shè)置與漢代的刺史一樣，本來為中央派遣到地方訪察州縣的監(jiān)察官，其佐僚的配置原本也不完備，但其事務(wù)卻很繁重?！把膊焓孤适侨轮蟪龆?，十一月終奏事，時(shí)限迫促，簿書委積，晝夜奔逐，以赴期限”，[２５]這就形成了自辟佐僚的基礎(chǔ)；以至于改設(shè)觀察處置使之后而成為州上面的一級(jí)新的地方行政機(jī)構(gòu)。中唐以后，各道由節(jié)度使兼觀察使以及團(tuán)練、防御、租庸、營田等使，又兼州刺史，地方政治中軍政、監(jiān)察和行政三者合流，因而再度出現(xiàn)了漢末魏晉時(shí)期的局面；尤其是科舉的“新及第人，例就辟外幕”，[２６]受諸使辟召而署為幕府之職，成了初官人仕進(jìn)歷練的必經(jīng)之途，再加上科舉落第 “布衣流落才士，更多因緣幕府，躡級(jí)進(jìn)身”，[２７]“幕府”的聲名也就由此大噪。不過，唐代辟署制的適用范圍僅僅在于使府機(jī)構(gòu)，而不涉及州府機(jī)構(gòu)，即它局限在軍政系統(tǒng)。這是它與魏晉時(shí)期的一個(gè)不同點(diǎn)。另一個(gè)不同點(diǎn)是它在自主權(quán)上稍有削弱。唐代諸使府“副使”以下皆可自辟，但署為幕府之職必須奏聞朝廷，所以唐代把辟署往往叫做“奏辟”；未向朝廷奏報(bào)而沒有官職者，則稱“攝”。[２８]至于唐代后期節(jié)度使“所屬文武官，悉皆自置署，未嘗請命于朝”，[２９]其中擅署使府佐僚和擅置州縣長吏及其佐僚的情形，雖可在幕府制度史上找到其淵源，但就唐代而言，確實(shí)是藩鎮(zhèn)割據(jù)自雄的表現(xiàn)。

五代時(shí)期，雖然各國更替，未除方鎮(zhèn)之患，但從總的趨勢而言，節(jié)度諸使的自主權(quán)日益遭到削弱。即在后梁，朝廷便欲恢復(fù)隋朝的做法，方鎮(zhèn)佐僚由朝廷除授，但實(shí)際效果并不理想。后唐以后，則規(guī)定節(jié)度副使和節(jié)度、觀察兩使的判官由朝廷除授外，其他較為低級(jí)的佐僚由各道各州自行辟舉。后周在方鎮(zhèn)佐僚的人數(shù)上又作出了限制。[３０]

真正削除方鎮(zhèn)的權(quán)力，是在趙宋政權(quán)建立以后。但在宋政權(quán)建立之初，用人行政似更無規(guī)范?！堆嘁碓r謀錄》記載:“國初州郡官屬皆長吏自行奏辟，姓名未聞?dòng)诔严壬W職，洎到命下，則已蒞月日,皆為考任，大抵皆其宗族親戚也?！彼未鷳头芥?zhèn)之患，“強(qiáng)桿弱枝”是其國策，自然容不得上述狀況。雍熙年間，詔罷私辟；熙寧年間，將官員的任用權(quán)完全收歸吏部，便是其具體的措施。但宋朝對辟署制既沒有象隋朝那樣快刀斬亂麻似的禁個(gè)幾絕，也沒有象唐朝那樣涇渭分明地將其限制于軍政系統(tǒng)，而是允許一些職掌重要政務(wù)的官員自行辟署佐僚?！端问贰みx舉志》記載:“宋初內(nèi)外小職任長吏自奏辟，熙寧年間悉罷歸選部，然要處職任如沿邊兵官、防河、捕盜、重課、額務(wù)場之類，尋又立專法聽舉，于是辟置不能全廢也?！边@種情況與其國策不無矛盾，但為了行政的有效性，又不得不將用人權(quán)交給要處職官。這也就是宋代辟署制的特點(diǎn)。宋代對辟署制立有“專法”，其法大體包括三項(xiàng)內(nèi)容:(一)限定舉主，必須是“職任要處”或“無人補(bǔ)缺”的地方且由朝廷“特命許之”的長吏，方能自辟佐僚；[３１](二)限定辟召對象，“白衣不可辟，有出身而未歷任者不可辟”，必須是科舉出身且“歷兩任有文學(xué)者”；[３２](三)規(guī)定佐僚中通判、幕職和教授等職不可辟。[３３]從這些內(nèi)容看，宋代對辟署制的限制比唐代又更為嚴(yán)格。不過，宋代辟法與具實(shí)際作用是兩碼事。因?yàn)樵试S要處職官自辟佐僚在當(dāng)時(shí)畢竟出乎“常格”，所以其“人往往因之以私”，以至于其法“屢行屢止”。[３４]建炎年間，由于宋遼開戰(zhàn)，朝廷詔“河北招撫、河?xùn)|經(jīng)制及安撫等使，皆得辟置將佐官屬；行在五軍并御營司將領(lǐng)，亦辟大小使臣。諸道郡縣殘破之余、官吏解散，諸司誘人填闕，皆先領(lǐng)職而后奏給付身。于是州郡守將皆假軍興之名，換易官屬”。[３５]，于是上述限制蕩然無存。南渡以后，朝廷屢欲厘正這種“目無朝廷”的狀況，但時(shí)勢如斯，朝廷亦無可奈何。需要指出，所謂“換易官屬”，是用自己的親信，而且其換易的范圍已超出辟署的界限，包括州縣長官在內(nèi)。之所以如此，原因主要在于與敵交戰(zhàn)和行政乏員。這與唐后期藩鎮(zhèn)自雄又有所差別。

元代，朝廷允許諸王投下軍州“自舉其人”，辟為官屬；且允許兩廣、福建和云南的行省大吏“就便銓注”五品或六品以下官員。[３６]元朝在兩廣、云南等地區(qū)的做法，系沿宋代的政策。據(jù)陶安說，元代自辟幕僚并不限于諸投下及兩廣等省，其他行省的幕僚如“議事官”和“經(jīng)歷”等，“亦可自辟”。[３７]這種情況與元朝立國起朔漠而兼天下，師征所加，或克或附的過程有關(guān)?！秶念悺肪硭摹稹督?jīng)世大典序錄》“官制”條云:“……既取中原，定四方，豪杰之來歸者，或因其舊命官。若行省、領(lǐng)省、大元帥、元帥之屬者也，或以上旨命之，或諸大王總兵政者承制以命之；若郡縣兵民賦稅之事外，諸侯亦得自辟用。蓋隨時(shí)創(chuàng)立，未有定制?！痹谟萌诵姓?，是上述兩方面的綜合，所以形成了“仕進(jìn)有多歧，銓衡無定制”[３８]的局面。從總體上看，元代的辟署制雖沒有宋代的種種限制，但也沒有超越前代。諸投下雖然可以自舉其人，但須“以名聞?dòng)诔笫谄渎殹薄３９]諸王如此，其他行省長吏自不待言。

宋元地方長吏辟置下屬長官的情形，是辟署制的擴(kuò)大和變形；宋代廣泛出現(xiàn)辟署制下任人唯“親”的現(xiàn)象，雖然與前代一脈相承，而且也是現(xiàn)實(shí)所需，但已為政治的發(fā)展所不容。這些情況都意味著辟署制已經(jīng)到了壽終正寢的地步。到明代，明朝明確規(guī)定:“凡內(nèi)外大小官除授遷移，皆吏部主之。間有撫、按官以地方多事奏請改調(diào)升擢者，亦下吏部復(fù)議，再奏允行”。[４０]于是，從中央到地方，所有官僚皆由朝廷任命，無辟署之例。于是，傳統(tǒng)國家由北齊、北周發(fā)其端、在用人自主權(quán)上的集權(quán)行為最終宣告完成。幕府制度史也告一段落。

但是，幕府制度沒有隨辟署制的終結(jié)而終結(jié)。明朝對辟署制的擯棄是完全卻不徹底的。說其“完全”，是因?yàn)槊鞒瘜⒊诠賳T的權(quán)力統(tǒng)統(tǒng)收歸中央，也就是用劃一的“任命制”取代了原來“任命制”與“辟署制”并存兼用的格局。從此，無論中央和地方，不管流內(nèi)或流外，凡政府官員都必須由朝廷任命，任何官員都沒有自除佐僚的權(quán)力。言其“不徹底”，則是因?yàn)槊鞒m然不允許官員自除佐僚，但并不排斥官員以私人的名義用人行政?？傊?，各級(jí)長官辟署佐僚自主權(quán)的被否定，并不意味著行政用人自主性的不存在。政治的需要與行政的實(shí)際情況并不一致。

明代官員以私人名義用人行政的著名例子，是抗倭將領(lǐng)胡宗憲、俞大猷、戚繼光輩招延“幕客”佐理軍務(wù)。如胡宗憲以巡按御史和總督之職，在浙江招延徐渭、沈明臣、呂希周、茅坤等人“筦書記”、“與籌兵事”。胡宗憲輩之所以需要招延幕客佐理軍務(wù)，其原因與前代軍府完全相同。他們無論以何種職銜統(tǒng)兵作戰(zhàn)，都屬于臨時(shí)的差使，且因而沒有佐僚的配備；但軍政事務(wù)又遠(yuǎn)非將領(lǐng)一人所能獨(dú)理。只是到了明代，軍事將領(lǐng)招用幕府人員的情形與前代不同。即以元代制度“行省大吏皆得辟幕下士，用其計(jì)策”[４１]而論，據(jù)王圻《續(xù)文獻(xiàn)通考》記載:元代經(jīng)略使可選官二員為參謀官，其中“辟名士一人，掌案牘”，[４２]尚署為佐僚。而明代的官員雖還可以私相招用佐助人員，且還可以將由此而成的行政組織稱之曰“幕府”，卻不能再越“雷池”一步――“幕下士”是可“辟”而不可“署”，徐渭輩也就只能保持一種“客”的身份，而不能進(jìn)一步署為僚職。這也就是說，用人行政制度已經(jīng)從原來的“辟署制”演變成另一種制度，即本文所謂的“招聘制”。

三、幕府制度的形態(tài)與階段

隨著用人行政的制度由“辟署制”向“招聘制”的轉(zhuǎn)變，幕府制度也出現(xiàn)了個(gè)從“幕僚制”向“幕客制”或“幕友制”的變化?！澳涣胖啤焙汀澳挥阎啤笔侵袊桓贫鹊膬煞N存在形態(tài)。大體說來，這也是中國幕府制度史的兩個(gè)發(fā)展階段。

兩種不同的用人行政制度，分別形成了幕府制度兩種不同的形態(tài)。辟署制所形成的幕府制度是“幕僚制”；招聘制所形成的幕府制度是“幕客制”或“幕友制”。幕府制度兩種形態(tài)的共同點(diǎn)在于二者都是長官自主用人行政的產(chǎn)物。不同點(diǎn)則在于前者在用人行政上是“辟后又署”，因而存在于官僚體系之內(nèi)；后者在用人行政上是“辟而不署”，因而存在于官僚體系之外。徐渭代胡宗憲作《贈(zèng)金衛(wèi)鎮(zhèn)序》云:

自西漢至趙宋，凡文武大臣簡鎮(zhèn)中邊，職將帥或暫領(lǐng)虎符，得專征者，皆得自辟士，以補(bǔ)所不及。毋論已仕與不仕，雖賤至隸廝養(yǎng)，亦得辟，往往有入相天子，侍帷幄?！髋d，始猶循之，尤稱得人，然不專以幕僚目。自科舉之制定，而舉者頗多得人，毋事辟請；至于今，即有辟者，亦非古所辟之主與賓矣。[４３]

此說正說明了幕府制度兩種形態(tài)的不同。在辟署制下，辟署是一種政府行為。因此，“主與賓”之間所形成的是一種長官與佐僚之間的行政隸屬關(guān)系。所以，本文把以辟署制為基本特征的幕府制度，稱之為“幕僚制”(特別指出，這里“幕僚”一詞，是在“同官為寮(僚)”的嚴(yán)格意義上使用的)。而在招聘制下，主官自主辟士，則純粹是官員的私人行為；由于無權(quán)署為佐僚，官員與幕客之間也就只能停留在“主與賓”的初始關(guān)系狀態(tài)，即二者之間是一種單純的“主人”與“賓客”的關(guān)系。清承明制，這種主客關(guān)系又被規(guī)范為一種“朋友”關(guān)系。王衍梅《幕學(xué)類要序》云:“今自制府、中丞、司、道以下州郡縣，受馬幣、應(yīng)是(指幕府引者注)聘者，率呼之曰‘友’?！盵４４]陳文述《答問幕友》則說:“古有幕僚，今惟幕友?！?。[４５]因此，本文將以招聘制為基本制特征的幕府制度，稱之為“幕客制”或“幕友制”。[４６]

大體說來，“幕僚制”和“幕友制”是中國幕府制度史的兩個(gè)發(fā)展階段。其轉(zhuǎn)型期在明代。然而，這種區(qū)分并不絕對。實(shí)際上，在整個(gè)幕府制度史上，一直存在著上述兩種幕制形態(tài)并存的狀況。
在幕僚制階段，如漢代京兆尹孫寶以恩禮請故吏侯文為“布衣友”；[４７]唐代鳳翔觀察使邢君牙引布衣張汾為“上客”，[４８]其主賓之間就只是一種單純的主人與賓客的關(guān)系。這說明在幕僚制階段存在著幕客制的成分。在幕僚制階段，更為普遍的情況是入幕之士同具“賓”和“僚”兩種身份。其中“僚”的身份，因“署”而來；“賓”的身份，則因“辟”而來。作為一種政府行為，“辟”或曰“辟召”，本質(zhì)上是一種政府行為；但這種行為又是以長官私人的名義實(shí)施的。因此，所辟之士與長官之間所形成的關(guān)系帶有私人的性質(zhì)，即采用了社會(huì)上通行的“主”與“賓”的關(guān)系方式。從程序上說，先辟后署，在形成官與僚的關(guān)系之前，首先形成的是主賓關(guān)系。同時(shí)，就辟召的對象而言，雖然往往沾親帶故，但大抵是“賢能之士”。因此，辟召還必須加之以“禮”，即所謂“聘”。所以，辟召又叫做“聘召”。聘召的禮儀，源自分封時(shí)代諸侯派使者訪問天子和邦國之間的“聘禮”。從其關(guān)系而言，使者為天子和邦國的“賓客”，被訪的天子和邦國則為“主人”；就禮節(jié)而言，使者要具備“書”和“幣”；被訪的天子和邦國則要待使者以賓客之禮。[４９]這種聘禮的關(guān)系與禮節(jié)，一直為幕府制度所采用?？傊?，在幕僚制階段，幕僚制與幕客制兩種形態(tài)是并存的?！稌x書·郄超傳》記載，桓溫辟郄超入幕，先后署為大將軍掾和記室參軍，又有“入幕之賓”之說。此為著名例證。

同樣，在幕友制階段也是兩種幕制形態(tài)并存。清代督撫兩司官員往往因事需能員而“奏調(diào)”甚至自行差委在職屬官和候補(bǔ)官員入幕佐治，使之所為“幕員”。[５０]其主賓之間既是朋友關(guān)系，又是官僚關(guān)系。著名的曾國藩幕府中有不少人物是“賓”與“僚”兩種身份兼具的。曾入曾氏幕府的薜福成，有《敘曾文正公幕府賓僚》一文，稱曾氏的幕府人物曰“賓僚”，與唐人將當(dāng)時(shí)的幕府人物稱之為“賓佐”、“賓僚”，同一道理。它既可作綜合的理解――曾氏的幕府人物具有幕賓和幕僚的雙重身份；又可作分類的剖析――其幕府人物中部分是純粹的幕友，部分則實(shí)際上是屬僚。

本文把幕府制度的兩種存在形態(tài)視為幕府制度史的兩個(gè)發(fā)展階段，其依據(jù)是用人行政的制度由辟署制向招聘制的轉(zhuǎn)變。從上述兩種幕制形態(tài)并存的實(shí)際情況看，幕府制度的發(fā)展，仿佛是辟署制在程序上的中斷，只有“辟”而沒有了“署”。唯不實(shí)現(xiàn)“署”的“辟”業(yè)已喪失政府行為的意義，而成了純粹的私人行為，因而在字面上也不再稱“辟”，而曰“聘”。明人袁宏道撰《徐文長傳》云：文長為胡宗憲所知，而“聘”為幕客；清人修《明史》撰《茅坤傳》云：茅坤為胡宗憲“延”之幕中。其所曰“聘”或“延”，雖在漢唐時(shí)已有其說，但唯在明清時(shí)代，這種說法才更為妥貼。其情形與當(dāng)時(shí)社會(huì)上設(shè)家塾聘請塾師的情況完全相同。這也就是本文將純粹以私人的名義招用幕府人材的制度稱之為“招聘制”的原由。

由于幕府制度在用人制度上由一種政府行為變成了一種私人行為，它也就從一種官僚制度變成了一種非官僚制度。大體說來，傳統(tǒng)的政治制度，在幕僚制階段，官僚體系與行政體系是重合一致的；而在幕友制階段，由于幕府已屬于官員的私人組織，官僚體系與行政體系就不再一致，行政體系大于官僚體系(實(shí)際上，自宋代以后，由于低級(jí)行政人員胥吏從流外官變成為“在官人役”，行政體系就大于官僚體系)。過去人們往往關(guān)注典章上記載的官僚制度，而對非官僚制度的幕友制和胥吏很少研究，不能不說是一大缺憾。

幕府制度以自主用人為基本制度，其實(shí)質(zhì)是建立長官或主官與幕僚或幕友之間的私人或親信關(guān)系。誠然，討論這個(gè)問題尚需要對國家與社會(huì)的政治關(guān)系作廣泛的研究，但由此至少可以看到：在傳統(tǒng)時(shí)代，任用私人或親信始終是一種政治需要。因此，幕府制度可以看作是一種任用私人或親信的政治制度。這種政治制度的長期存在，從行政上說是基于行政的效率和效果。換言之，為了獲得行政的有效性，行政體系中需要形成親密的、可靠的關(guān)系。這種“公”中有“私”的狀況，可以說是中國傳統(tǒng)政治的一個(gè)重要特質(zhì)。不過，從制度而言，行政任用私人或親信是制度化低下的表現(xiàn)。相比而言，自漢代以來建立在薦舉制基礎(chǔ)上的任命制，尤其是隋唐以后建立在科舉制基礎(chǔ)上的任命制，制度化的程度要高得多。從理論上說，隨著制度化程度的提高，辟署制終究要被任命制所取代，傳統(tǒng)政治的實(shí)際發(fā)展也說明了這一點(diǎn)。但是，制度化程度高低不同的制度實(shí)際上是始終并存、相互為用的。