所謂一切土地和人民屬于國家，是針對(duì)原始氏族社會(huì)的傳統(tǒng)觀念以及愈演愈烈的地方豪族掠奪私有地和私有民的現(xiàn)實(shí)所提出法律概念。大和朝廷的建立并不是武力統(tǒng)一的結(jié)果，而是部族臣服的政治妥協(xié)，因此原有部落對(duì)其土地和人民的私有關(guān)系未變；另外，近一二百年來，不僅以國造為代表的地方勢力在擴(kuò)張自己的領(lǐng)地，以皇室貴族為代表的豪族也紛紛設(shè)置部曲和田莊，這種趨勢不僅會(huì)引發(fā)內(nèi)斗，甚至?xí)?dǎo)致國家分裂。因此，中大兄皇太子提出土地和人民屬于國家的概念正是為了制止時(shí)下的政治弊端——“由于貴族日益嚴(yán)重地私占土地和人民，天皇權(quán)威的喪失和國力的衰弱”（《日本史》第75頁）。

通過制定戶籍和班田法（成年男女均可獲得一定面積的土地），土地和人口都造冊登記，然后再把貴族的領(lǐng)地以封地的形式頒賜回去，這些貴族由領(lǐng)主變成封主，其土地上的人民與封主不再有人身依附關(guān)系，只是向他們繳納國家規(guī)定的稅賦。雖然就當(dāng)時(shí)而言，這些舊領(lǐng)主可能沒有損失什么，但是在法律上他們的封地是國家頒賜的，而非過去由祖上繼承而來，更重要的是他們的土地規(guī)模被固定下來，從而在法律上阻止了他們像過去那樣繼續(xù)私占土地和人民的可能。因此，這不是形式上、名分上的改變，而是大和朝廷由部落聯(lián)盟的政治形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閲业闹匾獦?biāo)志。不僅如此，“過去的地方豪族國造，在新的制度下?lián)瘟说胤焦倏に尽保ā度毡臼贰返?7頁），大和朝廷還依據(jù)這些貴族官吏的位階、官職和功勛給予他們特別的土地和俸祿。顯然，這種國家權(quán)力制度與我國早期的商周時(shí)期極為相似。在西方國家中，歷史上的英格蘭王國也采用了這種政府體制。

大化革新針對(duì)的另一階層就是農(nóng)民。班田法規(guī)定了農(nóng)戶能夠得到的土地?cái)?shù)量，可以終身耕種。因此，“他們的姓名和籍貫得到國家的確認(rèn)，沒有正當(dāng)理由，不通過規(guī)定的手續(xù)，是不得更改和離開的”。（《日本史》第76頁）實(shí)際上是把農(nóng)民固定在土地上，不得遷徙和改行。此外，還規(guī)定了統(tǒng)一的賦稅和勞役。這些舉措或許在當(dāng)時(shí)有積極的意義，但是從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)民的生活水平無法提高。原先的設(shè)想是每六年班田一次，但是由于“沒有足夠的農(nóng)田分配，政府的分田機(jī)構(gòu)無法長期適當(dāng)運(yùn)作。”（《日本小史》第35頁）

孝德天皇之后是齊明天皇，然后才是中大兄皇子繼位，是為天智天皇（661-671年在位），他頒布了《近江令》（以天皇都城所在地近江為名）?！疤熘翘旎仕篮螅瑖@皇位繼承問題，叔侄（大友皇子和大海人皇子）之間發(fā)生爭執(zhí)，引起了一場大規(guī)模的內(nèi)亂——壬申之亂?！保ā度毡臼贰返?0頁）大海人皇子勝出繼位，是為天武天皇，他頒布了《飛鳥凈御原律令》。其后的文武天皇又頒布了《大寶律令》（701年），至此“歷代律令修訂工作基本完成”（《日本史》第80頁）。《日本史》作者坂本太郎認(rèn)為：“《大寶律令》是把大化革新的綱領(lǐng)，其后50多年實(shí)施新政的經(jīng)驗(yàn)和中國歷代編撰律令的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，融匯在一起，經(jīng)過仔細(xì)推敲而制定的一部完整的國家基本法典。它是一部綜合性的法律體系，兼具高度的文化性和倫理性。”（引自該書第80頁）換句話說，大和朝廷的國家制度至此已經(jīng)基本完備。坂本太郎從官制、身份制度、土地制度、財(cái)政制度、司法制度和天皇地位這六個(gè)方面對(duì)《大寶律令》作了介紹。

日本的中央政府由二官八省五衛(wèi)府構(gòu)成，盡管名稱不同，卻也與古代通常的政府分工沒有多少差異。而地方行政組織由國、郡、里三級(jí)構(gòu)成，五十戶為一里，二里以上二十里以下為一郡?？び形宓?，分為大、上、中、下、小，小郡只有一百戶，大郡也不過一千戶，可見郡與封地大小有直接關(guān)系；而國的構(gòu)成沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，這說明國通常是依據(jù)習(xí)慣（與氏族有關(guān)）劃分的。國設(shè)國司，與中央官職同級(jí)，且經(jīng)常交流；郡設(shè)郡司，長官叫大領(lǐng)，次官叫少領(lǐng)，由國造（封建主）中選任，下級(jí)官吏（主政、主賬）也由當(dāng)?shù)厝酥羞x任；至于里長則是當(dāng)?shù)厝说牧x務(wù)性職務(wù)，不是官職。（以上內(nèi)容參見《日本史》第80-81頁）郡及以下官員由本地人出任延續(xù)了此前的政治習(xí)慣，但坂本太郎沒有明確“國”的長官任用方法，我想，即使由中央任命，可能也是當(dāng)?shù)氐暮雷?，而絕不可能是異地人士。各級(jí)官府的司法權(quán)力也不同，刑罰分笞（用竹鞭抽打，次數(shù)從10至50分五等）、杖（也用竹鞭，次數(shù)從60至100分五等）、徒（下獄拘禁從1年到3年分五等）、流（送往流放地，按距離分遠(yuǎn)、中、近三等）、死（有絞、斬兩等）五等，郡司只能判決笞刑，國司只能判決杖刑和徒刑，太正官判決流刑，天皇判決死刑。這一點(diǎn)與我國不同，而且日本的刑罰較輕。對(duì)上層階級(jí)還有減刑一說，即六議：議親（皇族等）、議故（舊故）、議賢（德行）、議能（才干）、議功（有功勛者）、議貴（三位以上者）。六議以下而有位階者也可以按其位階減刑。日本的這種制度看起來似乎不公平，但是考慮當(dāng)時(shí)的社會(huì)狀況，這又是合乎情理的，因?yàn)榕c其讓官員徇私枉法，還不如公開減免的標(biāo)準(zhǔn)。

在官有高低、民有貴賤這一點(diǎn)上，日本古代社會(huì)與我國并沒有什么不同。皇族分親王（天皇的皇子和兄弟姐妹，從一品到四品有四級(jí)）和諸王（從二世以下到四世王，從正一位到從五位下有14級(jí)），官員從正一位到少初位下有30級(jí)，貴族是指有五位以上的位階者。親王和三位以上諸王、官員領(lǐng)有封地，五位以上的授予位田和位祿；三位以上的子孫和五位以上的兒子稱為蔭位，到達(dá)一定年齡即可蒙受敘位的恩典。一般的有位者免除課役及其他義務(wù)。六位以下者也稱為平民。平民也叫良民，包括農(nóng)民在內(nèi)。與之對(duì)應(yīng)的是賤民，有陵戶（守衛(wèi)山陵的人）、官戶（隸屬于宮內(nèi)省的官奴司）、家人（隸屬于私家的準(zhǔn)奴隸）、公奴婢、私奴婢五個(gè)等級(jí)，這些人必須與身份相同的人結(jié)婚，其子女也必須留在同等身份內(nèi)。

從土地的占有和納稅情況看，滿6歲以上人口都有口分田，包括女人、家人和奴隸（分田標(biāo)準(zhǔn)不同），許其終身使用。除了口分田和前面提到的封地，還有各種占有土地的情況。身份在五位以上者授予位田，大臣、大納言等高級(jí)官僚和郡司授予職田，大宰帥以下各國司授予公廨田，立功者授予功田，還有特別恩賜授予的賜田。其中公廨田和封地是免租的，也就是說，國司以上官員（包括親王和三位以上諸王）都被免除了繳納地租的義務(wù)。田地公有，但是園地（供栽樹種菜用）和宅地是私有的，可以自由買賣。此外，功田也分為大、上、中、下的等級(jí)，其世襲程度不同，大功田準(zhǔn)許世世代代世襲，實(shí)際上近乎私有。耕地以外可供生產(chǎn)的土地統(tǒng)稱為山川藪澤，允許民眾自由開采。但是，后來逐漸被有資力的貴族占有，不許他人使用，也成為私有地。所以，當(dāng)時(shí)日本的土地國有的概念并不徹底。值得一提的是，農(nóng)民交租，不論多遠(yuǎn)，也要自己運(yùn)到京城繳納。這樣一來國家省去了運(yùn)輸費(fèi)用，當(dāng)然日本國土狹小也是原因之一。

    律令中沒有天皇地位和權(quán)力的規(guī)定，這不是疏忽而是有意為之，因?yàn)橹贫闪畹牟皇翘旎识钦莆沾髾?quán)的朝臣藤原氏。因此天皇的權(quán)威就只能來自長久以來的宗教習(xí)慣，天皇的職責(zé)是住持傳統(tǒng)的神祗祭祀，至于是否參與政務(wù)那要看權(quán)臣勢力的強(qiáng)弱而定。

《日本小史》作者說：“處于國家層次的社會(huì)通常有下列特征：有效的統(tǒng)合、社會(huì)階層的化與分化，權(quán)力透過軍隊(duì)、刑法以及國家組織法予以合法化，統(tǒng)治者靠成文法的協(xié)助來統(tǒng)治?！保ㄒ栽摃?7頁）因此，《大寶律令》的頒布，標(biāo)志著日本國家政治的正式形成。雖然，日本向中國學(xué)習(xí)了很多東西，包括儒家思想、佛教和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置。但是，日本的傳統(tǒng)政治文化沒有改變，這就是日本的分封政體，因?yàn)槿毡静]有建立起一個(gè)中央集權(quán)的國家。從底層的郡司由本地豪族出任，到頂層天皇只擁有宗教上的最高權(quán)威，這些都與中國的集權(quán)政治相去甚遠(yuǎn)。即使像分田這種實(shí)務(wù)，也沒有照搬我國唐朝的制度，而是無論男女和奴婢都有一份。日本的這種做法當(dāng)然不是要體現(xiàn)男女平等之類思想，而是延續(xù)傳統(tǒng)習(xí)慣，因?yàn)閶D女也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（水稻）的重要?jiǎng)趧?dòng)力。大和國家的建立是一個(gè)妥協(xié)的過程，大和國家的制度建設(shè)，也是一個(gè)妥協(xié)（漸變）的過程，這與中國王朝的建立迥然不同。從西周到秦朝到漢朝再到唐朝，每一次都是舊貴族的毀滅和新貴族的誕生，有人把這周而復(fù)始的循環(huán)比做鳳凰盤涅。