《刑法》中關(guān)于徇私舞弊不移交刑事案件罪的有關(guān)規(guī)定

　　徇私舞弊不移交刑事案件罪（以下簡(jiǎn)稱(chēng)不移交案件罪）是1997年刑法修正案中新增加的罪名。《刑法》第四百零二條規(guī)定：“行政執(zhí)法人員徇私舞弊，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；造成嚴(yán)重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑?！?BR>
　　不移交案件罪不僅影響國(guó)家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的正常活動(dòng)，而且還侵犯了法律的權(quán)威與尊嚴(yán)。在《刑法》中專(zhuān)門(mén)規(guī)定不移交案件罪，是為了堅(jiān)持依法行政，使有罪的人不能因種種關(guān)系而逃避刑事處罰，以保證國(guó)家法律得以正確、統(tǒng)一實(shí)施。作為工商執(zhí)法人員，有必要對(duì)有關(guān)的法律進(jìn)行認(rèn)真研究，既做到該移送的案件及時(shí)移送，也做到不該移送的案件不盲目移送。

　　關(guān)于案件移送時(shí)機(jī)有兩種不同觀(guān)點(diǎn)

　　目前，對(duì)于涉嫌構(gòu)成犯罪案件的移送時(shí)機(jī)，有兩種截然不同的觀(guān)點(diǎn)。

　　第一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)實(shí)行案前移送，也稱(chēng)直接移送，即行政機(jī)關(guān)在查處違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)不作行政處罰，而將案件全案移送司法機(jī)關(guān)。其依據(jù)有兩個(gè)。

　　依據(jù)之一，《行政處罰法》第七條第二款以及第二十二條、第三十八條分別規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰”；“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任”；“調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定……（四）違法行為已構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)”。

　　依據(jù)之二，1999年7月28日，國(guó)家工商局就《深圳市工商局有關(guān)案件移送問(wèn)題的請(qǐng)示》作出的《關(guān)于案件移送有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》（工商法字〔1999〕第192號(hào)）中明確規(guī)定：“根據(jù)《行政處罰法》第七條及第二十二條的有關(guān)規(guī)定，違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。工商行政管理機(jī)關(guān)在查處案件過(guò)程中，認(rèn)為案件當(dāng)事人的行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)將案件移送司法機(jī)關(guān)，不再進(jìn)行行政處罰?！?BR>
　　第二種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)實(shí)行案后移送，也稱(chēng)間接移送，即行政機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌構(gòu)成犯罪的案件，先對(duì)當(dāng)事人依法作出行政處罰，然后再將案件移送給司法機(jī)關(guān)。其依據(jù)有兩個(gè)。

　　依據(jù)之一，《行政處罰法》第二十八條規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金?！?BR>
　　依據(jù)之二，由國(guó)務(wù)院令第310號(hào)公布施行的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）第十一條第一款規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政處罰代替移送?！薄兑?guī)定》第十一條第二款及第三款分別規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前已經(jīng)作出的警告，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰決定，不停止執(zhí)行?！薄耙勒招姓幜P法的規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前，已經(jīng)依法給予當(dāng)事人罰款的，人民法院判處罰金時(shí)，依法折抵相應(yīng)罰金?！?BR>
　　有關(guān)規(guī)定是針對(duì)特殊情況設(shè)立的，應(yīng)準(zhǔn)確理解相關(guān)條款

　　筆者認(rèn)為，《行政處罰法》第二十八條和《規(guī)定》第十一條第二款、第三款是針對(duì)實(shí)踐中的一些特殊情況而設(shè)立的。以下試舉兩例。

　　一是與司法機(jī)關(guān)相比，法律賦予行政機(jī)關(guān)的職權(quán)有限，使行政機(jī)關(guān)因執(zhí)法手段所限而導(dǎo)致收集的證據(jù)有限，從而認(rèn)定某些案件尚不構(gòu)成犯罪并進(jìn)行了行政處罰。而司法機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)嚴(yán)密偵查，又收集到更多證據(jù)，從而發(fā)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)的重大違法行為，并認(rèn)定同一案件或者行為已構(gòu)成犯罪。

　　二是司法機(jī)關(guān)對(duì)于有些犯罪行為，是把結(jié)果、后果作為罪與非罪的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量的，而有些違法行為引起一定程度的結(jié)果、后果需要一段時(shí)間。在尚未發(fā)生足以定罪的結(jié)果、后果之前，行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行了行政處罰。

　　在上述情況下，刑事處罰時(shí)對(duì)先行作出的行政處罰應(yīng)該如何處理？以收繳的罰款為例，是由行政機(jī)關(guān)把罰款退還違法當(dāng)事人，還是隨案件一起移送司法機(jī)關(guān)，或者另作其他方式的處理？如果沒(méi)有明確規(guī)定，就會(huì)讓行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)無(wú)所適從。正是因?yàn)檫@一點(diǎn)，《行政處罰法》第二十八條和《規(guī)定》第十一條第三款才作出了“折抵”規(guī)定。

　　綜上分析可知，《行政處罰法》第二十八條和《規(guī)定》第十一條第二款、第三款是針對(duì)特殊情況而制定的，將其作為實(shí)行案后移送的依據(jù)欠妥。當(dāng)然，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不論在任何情況下只能選擇案前移送的觀(guān)點(diǎn)也不正確。

　  依照法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)于涉嫌犯罪的案件，應(yīng)及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)。就移送時(shí)機(jī)而言，行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)不同情形，分別實(shí)行案前移送或者案后移送。

　　對(duì)于案情清楚、明顯達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)的涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)案前移送

　　2006年1月26日，最高人民檢察院、全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》第一條規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查辦案件過(guò)程中，對(duì)符合刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)、涉嫌犯罪的案件，應(yīng)當(dāng)制作《涉嫌犯罪案件移送書(shū)》，及時(shí)將案件向同級(jí)公安機(jī)關(guān)移送，并抄送同級(jí)人民檢察院……現(xiàn)場(chǎng)查獲的涉案貨值或者案件其他情節(jié)明顯達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)、涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)立即移送公安機(jī)關(guān)查處?！?BR>
　　筆者認(rèn)為，《意見(jiàn)》中之所以針對(duì)“現(xiàn)場(chǎng)查獲的涉案貨值或者案件其他情節(jié)明顯達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)”的一類(lèi)案件作出“立即移送”的規(guī)定，是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)如果不及時(shí)將這類(lèi)案件移送公安機(jī)關(guān)，就有可能貽誤公安機(jī)關(guān)偵查辦案的最佳時(shí)機(jī)，導(dǎo)致證據(jù)滅失、當(dāng)事人逃逸，致使犯罪行為人得不到應(yīng)有的刑事責(zé)任追究和法律制裁。因此，對(duì)于案情清楚、明顯達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)的涉嫌犯罪案件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?，絕不能先作行政處罰然后移送。

　　對(duì)于罪與非罪界限不清楚的涉嫌犯罪案件，可以在案后移送

　　從法律性質(zhì)看，行政處罰與刑事處罰雖然是兩種不同的法律制裁方式，但都屬于特定國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人或犯罪行為人予以制裁的法律行為。

　　從構(gòu)成要件角度看，行政處罰與刑事處罰所針對(duì)的行政違法行為有很多共同點(diǎn)。也就是說(shuō)，應(yīng)當(dāng)予以行政處罰的行政違法行為和應(yīng)當(dāng)予以刑事處罰的犯罪行為，在構(gòu)成要件上基本相同，都是圍繞違法情節(jié)的輕重、社會(huì)危害的大小、侵害客體的多少等方面進(jìn)行具體分析和定性。在兩者之間，呈現(xiàn)出一種由輕到重的過(guò)渡或者漸變，其分界點(diǎn)是刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)。這樣，在行政執(zhí)法實(shí)踐和司法實(shí)踐中，就容易出現(xiàn)罪與非罪界限不清楚的現(xiàn)象。

　　近些年來(lái)，盡管《刑法》修正案和最高人民法院、最高人民檢察院的有關(guān)司法解釋等對(duì)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪有了進(jìn)一步的規(guī)定，最高人民檢察院、公安部對(duì)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)等也作出了進(jìn)一步的規(guī)定，但仍難以涵蓋現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的具體情形，使得行政機(jī)關(guān)在許多情況下仍然難以準(zhǔn)確及時(shí)把握罪與非罪的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

　　這時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)出于明哲保身的原因，對(duì)相關(guān)案件簡(jiǎn)單地實(shí)行 “一刀切”，簡(jiǎn)單地搞“有罪推定”，即使沒(méi)有發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人存在較為突出的違法表現(xiàn)或者產(chǎn)生較為明顯的嚴(yán)重后果，也一律移送公安機(jī)關(guān)，就會(huì)直接影響到行政執(zhí)法工作效率。如果有些移送案件經(jīng)司法程序認(rèn)定不構(gòu)成犯罪，又移送回行政機(jī)關(guān)，那么由于時(shí)過(guò)遷境，極有可能錯(cuò)失最佳的辦案時(shí)機(jī)，甚至出現(xiàn)證據(jù)滅失的情況，無(wú)法再進(jìn)行立案調(diào)查及行政處罰，使違法行為人得不到應(yīng)有的制裁。因此，筆者建議，對(duì)于罪與非罪界限不清楚的涉嫌犯罪案件，行政機(jī)關(guān)完全可以在給予行政處罰后再進(jìn)行移送。

　　應(yīng)從行為構(gòu)成要件的角度入手加強(qiáng)學(xué)習(xí)

　　一些執(zhí)法人員之所以愿意多移送案件、早移送案件，是因?yàn)楦械阶约喊盐詹粶?zhǔn)罪與非罪的界限，擔(dān)心自己被追究行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任，甚至被追究刑事責(zé)任。因此，多學(xué)習(xí)法律知識(shí)尤其是《刑法》知識(shí)，對(duì)于執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)很重要。

　　由于法律知識(shí)較多，在短時(shí)間內(nèi)難以一一掌握，因此可以采用行為構(gòu)成要件分析法，有針對(duì)性地學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識(shí)，逐步提高自己的分析及判斷能力。其中，對(duì)于不移交案件罪，更要從行為構(gòu)成要件分析出發(fā)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識(shí)。只有這樣，才能做到既積極查處行政違法行為，又堅(jiān)持依照法定職責(zé)及法律要求開(kāi)展工作，該移送的案件及時(shí)移送，不該移送的案件不盲目移送。

　  不移交案件罪必須具有主觀(guān)故意

　　主觀(guān)故意是不移交案件罪的構(gòu)成要件，即明知應(yīng)當(dāng)移送的案件而徇私舞弊不予移送才構(gòu)成該罪。

　　對(duì)于是否明知，應(yīng)有證據(jù)予以證明。比如，如果有徇私、舞弊等行為，就可以推定是明知。

　　2003年11月13日，最高人民法院印發(fā)《全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》。關(guān)于徇私的含義，該紀(jì)要規(guī)定：“徇私舞弊型瀆職犯罪的‘徇私’應(yīng)理解為徇個(gè)人私情、私利?！痹诂F(xiàn)實(shí)中，徇私多表現(xiàn)為行政執(zhí)法人員貪圖錢(qián)財(cái)、貪圖女色、袒護(hù)親友、照顧關(guān)系、打擊報(bào)復(fù)或者為徇其他私情、私利而將應(yīng)當(dāng)移送的案件不予移送。

　　1999年9月16日，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榘讣笜?biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（試行）》。關(guān)于舞弊的含義，其中規(guī)定，對(duì)于“偽造材料，隱瞞情況，弄虛作假”的行為，可以認(rèn)定為舞弊。

　　在執(zhí)法實(shí)踐中，常常出現(xiàn)兩種情況。

　　第一種情況：行政機(jī)關(guān)在辦理案件時(shí)，因調(diào)查取證手段所限，無(wú)法獲得當(dāng)事人犯罪的證據(jù)，導(dǎo)致辦案人員無(wú)法發(fā)現(xiàn)本案已經(jīng)達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)。在客觀(guān)上，行政機(jī)關(guān)所辦案件對(duì)于證據(jù)的要求也比刑事案件對(duì)于證據(jù)的要求低，工商機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過(guò)程中，當(dāng)收集到的證據(jù)已經(jīng)完全達(dá)到行政處罰標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，便可以依法作出行政處罰決定。如果司法機(jī)關(guān)在介入案件調(diào)查后，進(jìn)一步運(yùn)用偵查手段并且新發(fā)現(xiàn)了重要證據(jù)，證明案件達(dá)到了刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)，也只能認(rèn)定該案件屬于行政機(jī)關(guān)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)的刑事案件，而不能認(rèn)定是行政機(jī)關(guān)明知應(yīng)當(dāng)移送而不移送的案件。

　　第二種情況：如果行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員只是因?yàn)闃I(yè)務(wù)水平所限，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到案件已經(jīng)達(dá)到了刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)而未將案件及時(shí)移送，就屬于過(guò)失行為，而不能認(rèn)定屬于主觀(guān)故意不移送案件。但這里需要注意的是，因沒(méi)有及時(shí)移送案件而造成嚴(yán)重后果的，可能構(gòu)成玩忽職守罪。

　　綜上，不移交案件罪在主觀(guān)方面必須是故意，沒(méi)有主觀(guān)故意這個(gè)要件，就不構(gòu)成不移交案件罪。

　　在客觀(guān)上只有情節(jié)嚴(yán)重或者造成嚴(yán)重后果才能構(gòu)成不移交案件罪

　　關(guān)于情節(jié)嚴(yán)重的含義，最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榘讣笜?biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（試行）》作出了明確規(guī)定：一是對(duì)于依法可能判處3年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑、死刑的案件不移交的；二是對(duì)于3次以上不移交犯罪案件，或者一次不移交犯罪案件涉及3名以上犯罪嫌疑人的；三是在司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并提出意見(jiàn)后，無(wú)正當(dāng)理由仍然不移交的；四是以罰代刑，放縱犯罪嫌疑人，致使犯罪嫌疑人繼續(xù)進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)的；五是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)阻止移交的；六是隱瞞、毀滅證據(jù)，偽造材料，改變刑事案件性質(zhì)的；七是直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員為牟取本單位私利而不移交刑事案件，情節(jié)嚴(yán)重的；八是其他情節(jié)嚴(yán)重的情形。

　　關(guān)于造成嚴(yán)重后果的含義，現(xiàn)行法律、法規(guī)尚未明確規(guī)定。一般認(rèn)為，造成嚴(yán)重后果的情形大致有４種：一是嚴(yán)重破壞了正常的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)秩序，二是使國(guó)家利益蒙受巨大損失，三是給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全造成巨大損失，四是使黨和國(guó)家機(jī)關(guān)形象受到嚴(yán)重?fù)p害。

　　總之，正確理解不移交案件罪的構(gòu)成要件，準(zhǔn)確把握涉嫌犯罪案件的移送時(shí)機(jī)，對(duì)行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法行政意義重大。執(zhí)法人員應(yīng)努力提高業(yè)務(wù)水平，既要堅(jiān)持把達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)的案件及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)，又要避免畏首畏尾，使得本來(lái)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出行政處罰決定的案件不能得到及時(shí)處理。

　　□梁仕成