論文提 要：人民法院審判委員會制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分。幾十年來，各級人民法院審判委員會在總結(jié)審判經(jīng)驗，指導審判工作，審理疑難、復雜、重大案件等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著司法改革的深入推進，由于制度設計和運作程序上的問題，審判委員會的瑕疵日益凸現(xiàn)。其中，有不少觀點認為審判委員會影響法官獨立、違反正當程序原則，因而主張取消審判委員會。但筆者認為，從現(xiàn)實情況看，審判委員會仍具有一定的現(xiàn)實合理性和必要性。本文采用實證分析方法，以審判委員會的組織結(jié)構(gòu)以及現(xiàn)實運作情況為調(diào)查基點，并對調(diào)查結(jié)果進行了深入分析和提煉，主張在保留審判委員會的基礎上，著重針對審判委員會制度的組織結(jié)構(gòu)和運作程序進行改革。

   引  言

   審判組織是代表法院行使審判權(quán)的具體組織形式。在我國，法院審判組織主要包括三種形式：獨任庭、合議庭、審判委員會。其中，審判委員會的職責是“總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關審判工作的問題”。 正是由于審判委員會擁有對所謂重大或者疑難案件進行討論，并實際行使著的對案件裁決的最終決定權(quán)力，使審判委員會成為了各級法院事實上的最高審判組織，盡管審判委員會從不直接主持或者參加法庭審判活動。 審判委員會起源于新民主主義革命時期革命根據(jù)地的審判制度，曾經(jīng)在審判實踐中發(fā)揮了積極的作用。近年來，審判委員會改革問題已成為了理論界和實務界關注的焦點之一。

本文關注和嘗試著想要從實踐層面去探討和解決的正是這樣一個焦點問題。在本文的寫作過程中，選擇了由調(diào)查入手、進而分析并進行改革完善的路徑，調(diào)查是本文最終得以形成的前提，其重要性不言而喻。為最大限度地保證調(diào)查結(jié)論的準確性，本文使用了查閱資料、統(tǒng)計分析、溝通訪談等多種調(diào)查形式，其中，查閱資料的方式主要運用于對審判委員會的歷史考察部分，以及當前理論界對審判委員會改革問題的研究。統(tǒng)計分析、溝通訪談等調(diào)查形式主要運用于對審判委員會現(xiàn)狀的考察，本文分別選擇了兩個基層法院、一個中級法院作為調(diào)查對象，即C區(qū)法院、D區(qū)法院、B市中級法院，其中，C區(qū)、D區(qū)法院是B市的兩個區(qū)法院。在論述時以統(tǒng)計分析為主軸，同時輔以對訪談情況的分析展開。統(tǒng)計分析所依賴的數(shù)據(jù)，涉及B市的由B市中級法院研究室提供，涉及C區(qū)和D區(qū)的分別由C區(qū)法院和D區(qū)法院的研究室提供。

   結(jié)合審判委員會產(chǎn)生的背景、作用和當前我國司法實務界的現(xiàn)實狀況，筆者認為，目前這個階段還不適宜徹底取消審判委員會，而應該在保留的基礎上針對其存在的制度缺陷加以修補和完善。

   一、審判委員會的組織結(jié)構(gòu)

   （一）C區(qū)法院審判委員會組織結(jié)構(gòu)

   1.委員人數(shù)

   C區(qū)法院的審判委員會有委員15人，包括院長1人（審判委員會會議主持人，2001年從檢察部門調(diào)入）、副院長3人（其中一位副院長于2006年從檢察部門調(diào)入）、專職審判委員會委員2人、原副院長1人（退居二線但尚未退休）、各庭室正職領導8人（執(zhí)行局局長1人、民庭庭長3人、行政庭庭長1人、刑庭庭長1人、審監(jiān)庭庭長1人、立案庭庭長1人），原本法院研究室主任也是審判委員會委員，但目前該職位空缺，C區(qū)法院審判委員會委員沒有非審判業(yè)務部門負責人。C區(qū)法院于2007年設置了專職審判委員會委員，目前兩名專職審判委員是法院退居二線的原業(yè)務庭室負責人，年齡均在50歲以上，從事法院工作年限都在20年以上。目前C區(qū)法院共有法院干警125人，審判委員會委員人數(shù)占全體法院干警的比例為12％。

   2.委員選拔條件與任期

   C區(qū)法院審判委員會委員均是法院中干和各審判業(yè)務部門負責人。而C區(qū)法院任命中干和部門負責人的必要條件是本科以上學歷，因此，C區(qū)法院提請任命審判委員會委員存在一定的選拔條件。委員沒有任職期限的限制，委員資格一般到其退休時止。

   3.委員年齡

   C區(qū)法院審判委員會委員中最大年齡為58歲，最小年齡為33歲，委員的平均年齡為45.27歲。50歲以上的委員有5人，占委員總數(shù)的33.33％，這五位委員都是法官學院法律本科證書生；41-49歲的委員有7人，占委員總數(shù)的46.67％；40歲以下的委員有3人，占委員總數(shù)的20％。其中，至少有1年審判經(jīng)歷的委員有13人，沒有審判經(jīng)歷的兩位委員都曾在檢察部門工作。C區(qū)法院共有法官76人（這里只計算法官序列，即具有審判員或者助理審判員職稱），其中，法官最大年齡為58歲（同時是審判委員會委員），最小年齡為27歲，全體法官平均年齡為43.08歲。審判委員會委員平均年齡與全體法官平均年齡相比大約要高2個百分點。

   4.委員學歷背景

   C區(qū)法院審判委員會委員中有法律研究生1人，占委員總數(shù)的6.67％；法律本科 14人，占委員總數(shù)的93.33％，其中，全日制法律本科3人，占委員總數(shù)的20％；函授本科4人，占委員總數(shù)的26.67％；自考本科2人，占委員總數(shù)的13.33％；法官學院法律本科證書生5人，占委員總數(shù)的33.33％。C區(qū)法院全體法官中，研究生3人，占全體法官總數(shù)的3.95%；本科生62人，占全體法官總數(shù)的81.58%，其中，法律本科59人，占全體法官總數(shù)的77.63％；非法律本科3人,占全體法官總數(shù)的3.95％；法律?？粕?1人，占全體法官總數(shù)的14.47％?？梢钥闯觯珻區(qū)法院還有相當部分的法官是非法律本科學歷或者?？茖W歷。

   表1：不同學歷人數(shù)在各自群體中所占的比例

審判委員會委員 全體法官

研究生學歷 6.7％ 3.9％

本科學歷 93.3％ 81.6％

專科學歷 14.5％

由表1可以看出，隨著司法改革的深入，以及法院內(nèi)部人事管理的改革，現(xiàn)階段法院審判委員會委員的平均學歷層次相比全體法官的要高。

   （二）D區(qū)法院審判委員會組織結(jié)構(gòu)

   1.委員人數(shù)

   D區(qū)法院審判委員會有委員9人，包括院長1人（審判委員會會議主持人）、副院長3人、執(zhí)行庭庭長1人、原民庭庭長1人（退居二線但尚未退休）、專職審判委員會委員2人、中院下掛法官1人。D區(qū)法院審判委員會委員中沒有非審判業(yè)務部門負責人，委員資格沒有任期限制，到其退休時止。

   2.委員年齡

   D區(qū)法院審判委員會委員中最大年齡為52歲，最小年齡為38歲，委員平均年齡為44.89歲。50歲以上的委員有2人，占委員總數(shù)的22.22％；41－49歲的委員有4人，占委員總數(shù)的44.44％；40歲以下的委員有3人，占委員總數(shù)的33.34％。

   3.委員學歷背景

   D區(qū)法院審判委員會委員中有法學博士3人，法學碩士1人，研究生經(jīng)濟法班結(jié)業(yè)生2人，本科生3人（其中1人非法律本科，是自考法律專科），博士研究生、碩士研究生和本科生各占委員總數(shù)的三分之一（這里暫且把研究生經(jīng)濟法班結(jié)業(yè)生也歸為研究生）。

   （三）B市中級法院審判委員會組織結(jié)構(gòu)

   1.委員人數(shù)

   B市中級法院審判委員會委員有11人，包括院長1人（審判委員會會議主持人）、副院長5人、政治部主任1人、專職審判委員會委員1人、各業(yè)務庭正職領導4人（民一庭庭長、民四庭庭長、行政庭庭長、執(zhí)行庭庭長）,原來該院審判委員會委員有13人，但由于兩個刑庭庭長職位空缺，因此委員人數(shù)減少了2人。委員資格沒有任期限制，到其退休時止。其中，專職審判委員會委員是B市某區(qū)法院原副院長，2006年調(diào)來該院任專職審判委員，年齡在50歲以上。B市中級法院審判委員會委員組成隨著法院領導班子的變動經(jīng)常變動。

   2.委員年齡及學歷背景

   B市中級法院審判委員會委員年齡均在40歲以上，其中，專職審判委員會委員在50歲以上。委員學歷全部是本科以上，其中，該院院長是法學博士。B市中級法院審判委員會委員審判經(jīng)歷都在10年以上，委員全部是法院中干以上領導。

   （四）調(diào)查結(jié)果分析

   調(diào)查顯示，從委員人數(shù)看，目前法院審判委員會人數(shù)是單數(shù)形式，但各個法院委員人數(shù)差別較大，例如，C區(qū)法院審判委員會委員有15人，D區(qū)法院有9人。從成員構(gòu)成看，委員基本都具有行政職務，非審判業(yè)務部門負責人擔任審判委員會委員的現(xiàn)象越來越少，各法院都設置了專職審判委員會委員，但卻是作為法院原領導干部、各庭室負責人等退居二線后至退休前暫時保留的政治待遇，呈現(xiàn)老齡化特征；從任職期限看，審判委員會成員普遍實行“終身制”，一旦成為審判委員會的委員，除非調(diào)離工作，就一直干到退休；從年齡結(jié)構(gòu)看，50歲以下中青年委員是審判委員會的主要力量，例如，C區(qū)法院審判委員會50歲以下委員占66.67％，D區(qū)法院審判委員會50歲以下委員占77.78％。從學歷背景看，委員的平均學歷層次有了較大的提高，例如，C區(qū)、D區(qū)和B市法院審判委員會成員全是本科以上學歷。

   二、審判委員會的運作情況

   （一）審判委員會辦事機構(gòu)

   B市中級法院、C區(qū)法院、D區(qū)法院審判委員會的日常工作均由本法院研究室負責，具體是在研究室工作人員中指定一人（可稱之為審判委員會秘書）負責審判委員會日常工作，例如會議排期、會議記錄、填發(fā)會議決議等。

   （二）審判委員會會議程序調(diào)研

   調(diào)查顯示，目前法院審判委員會會議基本形成了例會制，每周半天或一天時間，如果需要召開臨時會議的，由院長即審判委員會會議主持人提議召集，會議持續(xù)時間由待討論事項的多少以及難易程度來決定。具體到討論案件上，每個案件討論的時間因案件難易而定。一般情況下，民事案件討論的時間相對于刑事案件的討論時間要長，因為對刑事案件的討論一般沒有事實或其他方面的爭議，主要針對刑事被告人的量刑問題。

   1.啟動程序

   在所調(diào)查的三所法院中，審判委員會討論案件的啟動程序有兩種：第一種是由獨任審判員或者合議庭申請。第二種是院長或分管副院長啟動。這三所法院制定的《審判委員會議事規(guī)則》都規(guī)定了“院長或者副院長認為應當提交審判委員會討論的其他案件”也屬于審判委員會討論案件范圍，這很有可能導致案件承辦人直接接受法院領導的意思將案件提交審判委員會討論，而在程序上仍然是由案件承辦人填寫審判委員會審批表或者提請審判委員會討論案件報告表。 因此，從書面記錄上看不出案件啟動程序的差別。在實踐中，由法院院長或副院長主動啟動審判委員會討論的案件在B市中級法院審判委員會所討論的案件中至少占50％。

   2.會前準備

   如果案件決定提交審判委員會討論的，首先由案件承辦人起草案件審理報告，按審判委員會委員人數(shù)準備報告份數(shù)，案件審理報告有固定格式，研究室對案件審理報告一般不再作形式審查?，F(xiàn)階段各法院基本不存在承辦人口頭向?qū)徟形瘑T會匯報案情的情形。一般情況，要求承辦人在審判委員會會議召開前三天將案件審理報告交給審判委員會秘書，由其制定審判委員會會議議程，然后將案件審理報告和會議議程分送給各個委員，以便委員有充分的時間了解案情。但是，也有的法院并非如此規(guī)定，只是要求承辦人在審判委員會開會前一天將案件審理報告送交審判委員會秘書，委員在會議召開前一天才看到案件審理報告，在時間和精力有限的情況下，不能充分消化案件，非常不利于保證案件審判質(zhì)量，例如B市中級法院。 

    3.議事程序

   首先由議案承辦人介紹議案基本情況，若是討論案件，因各委員手上都有一份案件審理報告（當然不排除有的委員沒有閱讀審理報告），此時承辦人只簡單說明基本案情和爭議焦點部分。接下來由委員們討論并發(fā)表自己的觀點，一般先由其他委員發(fā)言，院長即主持人最后一個發(fā)言。其間，列席人員可以發(fā)表意見，但沒有表決權(quán)利。會議討論并形成最后決議的，由審判委員會秘書填發(fā)決議。

   （三）審判委員會會議內(nèi)容調(diào)研

   1.C區(qū)法院審判委員會會議分析

   表2：2003年－2008年前三季度C區(qū)法院審判委員會討論案件及其他決議數(shù)（單位：件）

年度 召開會議次數(shù)（次） 討論案件數(shù) 研究其他議案數(shù) 其他與審判工作有關的問題

2003 32 65

2004 35 72

2005 38 81

2006 36 76

2007 38 94 3

2008前三季度 25 85 3 1 

   由表2可以看出，討論個案是C區(qū)法院審判委員會工作的絕對重心，討論案件數(shù)量總體上呈平穩(wěn)上升態(tài)勢，而研究其他議案及其他與審判工作有關的問題次數(shù)都偏少。

   表3：2007年－2008年前三季度C區(qū)法院各類案件提請審判委員會討論決定的比例分析

時間 民商 刑事 行政 執(zhí)行 申請再審 再審 重審

2007 54.26％ 23.40％ 1.06％ 5.32％ 5.32％ 6.38％ 4.26％

2008前三季度 57.64％ 21.18％ 3.53％ 3.53％ 7.06％ 7.06％

   由表3可以看出，提交審判委員會討論的案件中民商事案件占一半以上，這與民商事案件的總數(shù)占法院審理案件總數(shù)的絕大多數(shù)有直接關系（見表4）。行政類案件由于涉及到當?shù)卣安块T，一般承辦人會提交審判委員會討論決定。 申請再審、再審以及重審類案件提交審判委員會討論決定，主要是源于制度上的規(guī)定，即C區(qū)法院《審判委員會議事規(guī)則》對此有明確規(guī)定。 

   表4：2003年－2007年C區(qū)法院總審（執(zhí)）結(jié)案數(shù)及各類案件審（執(zhí)）結(jié)案數(shù)（單位：件）

時間 總數(shù) 民商事 刑事 行政 執(zhí)行 審監(jiān) 其他案件

2003 5372 3040 409 71 1817 11 24

2004 5112 2891 440 78 1663 22 18

2005 6363 3166 370 51 2471 25 280

2006 5237 2664 303 21 2109 15 125

2007 6327 3187 365 58 2681 6 30

   表5：2003年－2007年C區(qū)法院審判委員會討論定案情況

時間 2003 2004 2005 2006 2007

比例 1.21％ 1.41％ 1.27％ 1.45％ 1.49％ _a

   由表2和表4綜合可以得出表5，即每年提交審判委員會討論的案件數(shù)量占同期法院審（執(zhí)）結(jié)案件總數(shù)的比例。可以看出，C區(qū)法院審判委員會討論決定的案件在法院審（執(zhí)）結(jié)案件中所占的比例仍然是絕對少數(shù)。

表6：2005年－2007年C區(qū)法院審判委員會、院長、庭長、合議庭、獨任審判員審案的平均審理天數(shù)（單位：天） 

時間 審判委員會 院長 庭長 合議庭 獨任審判員

2005 159 113 88 123 51

2006 163 122 95 119 42

2007 134 118 88 103 34

   由表6看出，審判委員會討論決定的案件平均審理天數(shù)比合議庭審理的案件分別高出29.27％、36.98％、30.10％。說明提交審判委員會討論的案件一般不會超出案件審理期限（案件適用普通程序?qū)徖淼钠谙奘?個月），也就不會造成案件積壓。

   2.B市中級法院審判委員會會議分析

   表7：2007年－2008年10月 B市中級法院審判委員會討論案件及其他決議數(shù)（單位：件）

時間 開會次數(shù)（次） 立案 民商事 刑事 行政 執(zhí)行 審監(jiān) 下級請示 制定規(guī)章制度 職務任命

2007 53 16 45 113 22 12 69 23 14

2008.10 55 13 32 73 8 6 24 16 7 7

   表8：2007年－2008年10月B市中級法院審判委員會討論一審、二審案件數(shù)（單位：件）

時間 討論案件總數(shù) 討論一審案件數(shù) 討論二審案件數(shù)

2007 300 110 190

2008.10 172 70 102

由表8看出，調(diào)查時間內(nèi)B市中級法院審判委員會討論的二審案件分別占63.33％和59.30％。

   表9：2007年－2008年10月B市中級法院審判委員會討論個案效率（單位：件）

討論一次作出決議案件數(shù) 討論兩次作出決議案件數(shù)

2007 300

2008.10 155 17

   由表9看出，B市中級法院審判委員會討論決定案件的效率較高，加上審判委員會基本是每周召開一次會議，所以，案件基本能夠得到及時討論。通過訪談發(fā)現(xiàn)，B市中級法院審判委員會討論決定案件的效率比較高的原因主要是，相當數(shù)量簡易程序?qū)徖淼陌讣峤唤o了審判委員會討論。提交審判委員會討論的案件所涉及問題往往并不疑難、復雜，在審判委員會的討論過程中很少會發(fā)生激烈的爭

論。 

   表10：2007年－2008年10月B市中級法院各類案件審（執(zhí)）結(jié)案數(shù)（單位：件）

時間 總數(shù) 民商事 刑事 行政 執(zhí)行 審監(jiān) 其他案件

2007 7118 2173 487 300 2980 109 1069

2008.10 4347 2595 339 475 334 67 537

   表11：2007年－2008年10月B市中級法院各類案件提請審判委員會討論決定的比例分析

時間 案件總數(shù) 民商事 刑事 行政 執(zhí)行 審監(jiān)

2007 4.22％ 2.07％ 23.20％ 7.33％ 0.40％ 63.30％

2008.10 3.96％ 1.23％ 21.53％ 1.68％ 1.80％ 35.82％

   由表11看出，審判監(jiān)督案件在審判委員會所討論案件中所占比例最大，其主要原因在于B市中級法院《審判委員會議事規(guī)則》明確規(guī)定討論此類型案件是審判委員會的任務。  

   3.調(diào)查結(jié)果分析

   調(diào)查顯示，目前法院審判委員會運作中值得肯定的有以下幾點：第一，承辦人向?qū)徟形瘑T會匯報都采用書面匯報形式，而且承辦人在撰寫書面報告過程中越來越重視報告的形式規(guī)范性；第二，審判委員會發(fā)言次序比較規(guī)范，一般是其他委員先發(fā)言，主持人最后發(fā)言，且民主集中制原則貫徹較好，表決實行一人一票。第三，絕大多數(shù)案件都是經(jīng)過承辦人開庭后提交審判委員會討論，“先定后審”現(xiàn)象基本不存在。第四，審判委員會討論決定案件的平均審理天數(shù)比合議庭的要短，又因為審判委員會會議實行例會制，所以案件基本能得到及時討論決定。

同時，也反映出目前審判委員會運作中的不足：第一，審判委員會絕大部分時間在討論案件，弱化了其他功能；第二，審判委員會討論案件僅僅停留在定紛止爭的層次，委員多發(fā)表具體處理意見而較少闡述觀點理由，說理不充分；第三，相當一部分適用簡易程序?qū)徖淼陌讣峤粚徟形瘑T會討論決定，加重了審判委員會的負擔，不利于提高討論質(zhì)量和效率。

   三、審判委員會存在的主要問題

   （一）.成員結(jié)構(gòu)不合理

   從審判委員會的成員結(jié)構(gòu)看，審判委員會的行政化、待遇化、固定化傾向嚴重，不符合審判組織的要求。 調(diào)查表明，法院審判委員會成員多是院長、副院長以及各業(yè)務庭室負責人，甚至還包括綜合行政部門負責人，例如，B市中級法院審判委員會成員中的政治部主任，而政治部主任是綜合部門負責人，而非審判業(yè)務部門負責人，這勢必會給人一種“外行審案”的感覺。因此，筆者認為，目前審判委員會的成員結(jié)構(gòu)，不能保證其發(fā)揮主要的審判職能，不利于司法公正。

  （二）議案內(nèi)容單一化

   從審判委員會討論的議案內(nèi)容看，個案討論是審判委員會工作的絕對重點，審判業(yè)務指導功能沒有得到應有的重視，審判委員會討論的案件具有隨機性、不確定性、不均衡性，這會導致審判委員會討論案件范圍過大。 

   1.審判委員會討論案件范圍規(guī)定不明確

   首先，《中華人民共和國人民法院級織法》第11條雖然規(guī)定審判委員會討論決定重大或者疑難的案件，但對何謂“重大”、“疑難”未作進一步解釋，標準太過主觀化。另一方面，院長、副院長擁有的對審判委員會討論案件的啟動權(quán)力，增加了審判委員會討論案件范圍任意擴張的可能性。訪談中了解到，因大部分委員都是兼職，自己的工作還忙不過來，委員并不希望審判委員會討論過多的案件。其次，《最高人民法院審判委員會工作規(guī)則》第二條第二款規(guī)定“其他重大或者疑難的案件”，以此作為兜底條款，豈非仍然沒有解決審判委員會討論決定案件的范圍界定問題？  最后，2010年1月11日新實施的《關于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》規(guī)定了各級法院應當由審判委員會討論以及合議庭可以提請院長決定提交審判委員會討論的案件范圍，針對各地法院審判委員會工作規(guī)則的不統(tǒng)一進行了完善，但意見中仍以其他疑難、復雜、重大案件作為案件提交討論的標準，可操作性不強的問題仍存在。

從整體工作范圍來看，雖然，審判委員會討論決定的案件在法院全部案件中所占的比例仍然是絕對少數(shù)，但調(diào)查數(shù)據(jù)已足以顯示討論個案已經(jīng)成為審判委員會工作的重點。

   2.案件討論重點主要集中于裁判處理

   調(diào)查顯示，承辦人提交審判委員會討論的焦點主要集中在案件的裁判處理問題。這一方面可能意味著獨任審判員和合議庭一般對案件的事實認定沒有太大問題，另一方面也說明我國法官在法律素養(yǎng)方面還沒有完全達到獨立審判所要求的水準，這也是審判委員會在短期內(nèi)仍將發(fā)揮一定積極作用的主要原因。在堅持合議庭對案件事實負責的基礎上，筆者認為，應限定審判委員會只能針對案件法律適用問題進行討論，而不僅僅是為了一個“安全”的裁判結(jié)果。這樣可以解決實踐中突出的法律適用問題，加強其審判業(yè)務指導功能。

  （三）運作程序不規(guī)范

   從審判委員會的運作程序看，在議案提交上存在非程序性因素，無專門辦事機構(gòu)及統(tǒng)一的制度安排，缺乏充分有效的工作機制，討論案件的質(zhì)量得不到保證，直接影響審判委員會工作的質(zhì)量和效率。

   1.啟動程序存在非程序性因素

   從審判委員會討論個案的啟動程序看，并不完全是獨任審判員或者合議庭認為案件重大、復雜、疑難，難以作出裁決而提交審判委員會討論的，有的是法院院長或者副院長認為案件需要由審判委員會討論而決定提交討論的，啟動程序存在行政化傾向。調(diào)查中了解到這種情形在B市中級法院審判委員會所討論案件中至少占50％。

   2.審判委員會議事規(guī)則不科學

   除訴訟法和法院組織法的粗略規(guī)定外，最高人民法院只在2010年1月11日新實施的《關于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》中對全國各級法院審判委員會運作程序進行了粗略地規(guī)定。目前各地法院基本還是參照最高人民法院1993年制定的《最高人民法院審判委員會工作規(guī)則》制定了相應的規(guī)定。但是，最高人民法院只是針對最高人民法院審判委員會工作制定的，而實際上由于各級法院審判委員會的工作重點和范圍不一樣，所以不能適用這一規(guī)定。 

   3.缺乏充分有效的工作機制

   審判委員會沒有專門的辦事機構(gòu)，兼職秘書的工作實際上只是書記員的工作，加之其又只是兼職，其本身的工作任務很重，所以用于秘書工作的精力很有限。這樣，審判委員會實際上缺乏充分有效的工作機制。一方面不能作好包括法律文書查找、研究等方面的相應的準備工作，另一方面，也使討論所作的決定一般局限于解決個案，沒有得到應有的梳理、總結(jié)以及理論上的完善和深化，因而審判委員會通過討論個案指導審判工作、總結(jié)審判經(jīng)驗的作用沒有得到放大，討論水平也不易得到提高。 

   4.沒有保障當事人申請回避權(quán)

  《最高人民法院關于審判人員嚴格執(zhí)行回避制度的若干規(guī)定》第九條規(guī)定：“本規(guī)定所稱審判人員是指各級人民法院院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員、助理審判員”。因此，審判委員會委員在討論決定案件時和獨任審判員、合議庭成員一樣，應當適用回避制度。但在司法實踐中，審判委員會在討論決定案件時，是不公開的，當事人并不知道參與討論其案件的審判委員會成員，并不知道其中有關人員是否和本案有利害關系，是否符合需要回避的情形。這樣一來，使得回避制度對于審判委員會委員形同虛設。例如，D區(qū)法院《審判委員會議事規(guī)則》規(guī)定了委員回避制度，但由于沒有相關的輔助制度支撐，實踐中幾乎不存在委員回避情形。

   5.審判委員會議事程序不完善

   2010年1月11日新實施的《關于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》，簡要規(guī)定了審判委員會討論案件的程序，但該項規(guī)定對審判委員會委員的表決方式未作規(guī)定，給委員不經(jīng)獨立思考、敷衍表決提供了可能。盡管最高人民法院的規(guī)定已經(jīng)非常原則和粗陋，但是許多基層法院，甚至不少中級法院也并沒有嚴格按照規(guī)定的程序執(zhí)行。

   （四）運作效果不理想

   1.審判委員會案件討論不充分

調(diào)查中了解到，同意獨任審判員或者合議庭意見的討論結(jié)果在C區(qū)法院審判委員會討論案件的結(jié)果中占到99.9％，筆者認為，從上述情況可以發(fā)現(xiàn)在審判委員會成員比較多的情況下對大多數(shù)案件仍能取得一致意見這說明多數(shù)案件的疑難和復雜程度并不高、委員之間認識分歧并不大。

   2.削弱了法官的主觀能動性

   調(diào)查表明實踐中有很多案件提交審判委員會討論是源于制度上的規(guī)定，并不是依據(jù)案件的難易程度，例如C區(qū)法院、D區(qū)法院、B市中級法院都規(guī)定必須提交討論的申請再審、再審和重審類案件，新實施的《關于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》明確了應當由審判委員會討論的案件類型等，這種做法嚴重削弱了法官的主觀能動性，也不利于提高審判委員會的工作效率和質(zhì)量。

   3.不利于分清和落實各方責任

  《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法》（試行）第25條規(guī)定，審判委員會委員討論案件時，故意違反法律規(guī)定或者歪曲事實、曲解法律，導致決定錯誤的，由導致錯誤決定的人員承擔責任。審判委員會主持人違反民主集中制原則導致審判委員會決定錯誤的，由主持人承擔責任。但實踐中各法院沒有針對審判委員會委員責任的規(guī)定，而且即便有此規(guī)定，審判責任制在這種集體決策情況中也難以落實。

四、改革審判委員會的幾點建議

盡管審判委員會在實際運行中存在著一些問題，但我們不能因此而否定其存在的合理性、必要性及社會價值。筆者認為，審判委員會討論案件在一定程度上有利于抵御外界壓力、防止司法腐敗、統(tǒng)一執(zhí)法標準，且審判委員會委員更加善于綜合考慮案件的社會效果、政策效果。目前，我們應從解決當前審判委員會組織結(jié)構(gòu)及其運行中存在的種種問題出發(fā)，以強化總結(jié)審判經(jīng)驗功能為重心，充分發(fā)揮審判委員會的各項職能作用。綜合以上分析，筆者認為，改革審判委員會的重點和難點主要有以下幾方面：

   （一）積極推進審判委員會專業(yè)化改革

   1.設立專業(yè)委員會

   由相關專業(yè)的業(yè)務精英組成刑事、民事和行政專業(yè)委員會，專門討論決定相關專業(yè)案件的法律適用問題，增強審判委員會討論案件的專業(yè)化程度，提高審判委員會討論案件的質(zhì)量和水平。

   2.改革審判委員會成員結(jié)構(gòu)

   針對審判委員會成員來源不夠廣泛、構(gòu)成不盡合理的現(xiàn)狀，切實改變審判委員會組織結(jié)構(gòu)，努力淡化審判委員會委員的行政化色彩，推動審判委員會的專業(yè)化、精英化轉(zhuǎn)變。各級人民法院審判委員會除由院長、副院長、庭長擔任審判委員會委員外，還應當配備若干名不擔任領導職務，政治素質(zhì)好、審判經(jīng)驗豐富、法學理論水平較高、具有法律專業(yè)高等學歷的資深法官委員。

    3.建立審判委員會委員責任制

針對實踐中的“集體負責＝無人負責”的現(xiàn)象，應建立嚴格的責任追究機制，凡是經(jīng)審判委員會討論決定的案件，應明確記錄委員的意見，包括贊成、反對或棄權(quán)意見，并由委員簽名。如果以后該案被認定為錯案實行錯案追究，則要根據(jù)記錄來分清法律責任，把責任落實到人。 

   （二）調(diào)整審判委員會功能

   審判委員會絕大部分時間在討論個案，無暇顧及研究審判工作的其他問題和總結(jié)審判經(jīng)驗，削弱了其審判業(yè)務指導功能。為此，應采取多方面措施，更好地發(fā)揮審判委員會的審判職能作用。

    1.指定專門辦事機構(gòu)

   將研究室作為審判委員會的辦事機構(gòu)，克服審判委員會因辦事機構(gòu)不力導致其作用發(fā)揮不明顯的弊端。審判委員會是一個審判組織，它的工作性很強，而且其成員不是或多數(shù)不是專職人員，應當有一個專門機構(gòu)和專門人員作一些專業(yè)性的輔助和基礎工作，以保證審判委員會的工作質(zhì)量。而法院研究室是最高人民法院確定的審判業(yè)務的綜合部門，其主要職能就是研究審判工作中遇到的疑難問題，為審判工作服務，這恰好也是審判委員會工作和改革的方向。設想如果將研究室作為審判委員會的具體辦事機構(gòu)，可以肯定地說，審判委員會工作和研究室工作都將發(fā)揮更大的作用。 

   2.明確界定審判委員會討論案件的范圍

   這種明確應以確保合議庭獨立審判權(quán)力作為基本出發(fā)點，消除行政化因素的干預為目標。其一，堅決杜絕將依簡易程序?qū)徖淼陌讣峤粚徟形瘑T會討論決定的現(xiàn)象，極少數(shù)經(jīng)批準由簡易程序?qū)徖磙D(zhuǎn)為普通程序?qū)徖淼陌讣猓黄涠?，改變提請審判委員會討論決定的案件類型由是否重大、疑難、復雜為界定標準的做法，依合議制的本質(zhì)特征建立客觀科學的新的界定標準。

   3.健全調(diào)研工作機制

   為確保審判委員會能充分發(fā)揮審判指導職能，應建立健全鉆研業(yè)務激勵制度，給予精通業(yè)務的審判人員足夠的調(diào)研時間鉆石審判業(yè)務、總結(jié)審判經(jīng)驗，提高審判人員調(diào)研積極性。對審判業(yè)務中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性、傾向性的問題應當健全提案機制，暢通信息傳遞渠道，以保證審判委員會能及時總結(jié)審判工作中正反兩方面的經(jīng)驗，從而有效地指導法院的審判工作。

   4.規(guī)范典型案例指導制度

   定期召開會議對所討論過的案件進行梳理總結(jié)，及時總結(jié)審判經(jīng)驗，將突出的法律適用問題脫離個案，建立典型案例指導制度，有助于正確理解法律規(guī)定，在一定范圍由統(tǒng)一法律適用標準，減少自由裁量權(quán)過于寬泛帶來的弊端，具有較強的現(xiàn)實意義。

   （三）健全和完善審判委員會工作程序和工作規(guī)則

   1.規(guī)范啟動程序

   新實施的《關于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》規(guī)定：“合議庭沒有建議提請審判委員會討論的案件，院長、主管副院長或者庭長認為有必要的，得提請審判委員會討論”，這會讓領導個人的意志堂而皇之地變成審判委員會的決議，不利于司法公正。筆者認為，應當嚴格限制法院院長、副院長和庭長擁有的對審判委員會討論案件的啟動權(quán)力，只有合議庭在經(jīng)過開庭審理并認定事實的基礎上，無法就案件法律適用問題形成多數(shù)意見時，才可以申請?zhí)峤粚徟形瘑T會討論。

   2.完善會議準備制度

   研究室應提前將書面報告發(fā)給審判委員會委員以使其提前查看和做相應的事實和法律準備；審判委員會委員應當在討論案件前認真閱讀書面報告，熟悉案情，查閱有關業(yè)務資料及法律規(guī)定，針對案件的法律適用問題進行深入的法理思考，準備應向合議庭提出的問題，避免草率討論。

   3.完善決議程序

   首先，應該嚴格規(guī)范委員發(fā)言順序，按照委員行政職務上的高低順序，遵照由低至高的次序發(fā)言。其次，在充分研討、辯論后，主持人歸納出幾種不同意見，依次提請表決。針對每一種意見，委員必須闡明觀點、明確態(tài)度、陳述理由，不得人云亦云、“同意”了事。最后，會議主持人根據(jù)表決過程中的多數(shù)意見作出決議。 

   4.嚴格執(zhí)行委員回避制度

   凡是應當提交審判委員會討論的案件，先期公布審判委員會委員名單，告知當事人對審判委員會委員的回避申請權(quán)，詢問其是否申請委員回避，當事人提出回避申請的，由審判委員會在案件討論前作出是否同意的決定，相關人員不得參加會議討論，保證當事人的回避申請權(quán)。另外，涉及申請再審、再審、重審、違法確認等案件，作為原承辦庭的庭、分管院長的委員要自行回避。

     結(jié)   語

   通過以上論述，可以對中、基層法院審判委員會的現(xiàn)實運作特點以及所存在的弊端有一個更全面的認識，在相關的政治體制改革、司法制度改革和市場經(jīng)濟體制改革完成以后，取消審判委員會應是歷史的必然，這是司法獨立、司法文明和民主進步的要求。但現(xiàn)階段取消審判委員會的基礎條件尚不成熟，尤其是基層法院，不僅不能取得預想的成效，反而會造成混亂的司法局面。審判委員會現(xiàn)今在很大程度上依然發(fā)揮著自己不可或缺的功能和作用。本文試圖以中、基層法院為視角研究審判委員會，針對其存在的弊端提出了一些不甚成熟的建議。由于本人學術(shù)水平有限，收集資料尚不充足，難免有些疏忽和不當，希望大家給予諒解。本人在以后的工作中會繼續(xù)思考鉆研這一課題,并希望我國早日建立起民主、文明、高效、獨立的司法制度。

    作者簡介：出生于1984年11月，乳山市人民法院刑事審判庭，助理審判員