第一節(jié)  安全生產(chǎn)法的立法目的、適用范圍

一、安全生產(chǎn)法的立法目的

安全生產(chǎn)問題千頭萬緒，不僅有法律問題，還有經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會(huì)問題。法律的規(guī)范作用很強(qiáng)，但它不是萬能的，不可能解決所有的問題，只能將其中最重要、最緊迫和立法條件成熟的法律問題納人其調(diào)整范圍。安全生產(chǎn)問題錯(cuò)綜復(fù)雜，當(dāng)前及今后相當(dāng)長的一段時(shí)間，有四個(gè)問題影響最大、危害最嚴(yán)重，需要《安全生產(chǎn)法》來解決。

一是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理薄弱。首先應(yīng)當(dāng)肯定，黨和國家高度重視安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。不論機(jī)構(gòu)如何改革，各級(jí)人民政府都有負(fù)責(zé)對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的機(jī)構(gòu)。國家先后制定了幾十部有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、行政法規(guī)，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作初步做到了有法可依。但是必須看到，我國尚處在社會(huì)主義初級(jí)階段，社會(huì)生產(chǎn)力水平較低，決定了生產(chǎn)安全的低水平。由于政府機(jī)構(gòu)多次改革，新舊安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制交替，具有中國特色的、有權(quán)威的、高效率的、統(tǒng)一的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制，集中統(tǒng)一管理的安全生產(chǎn)監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍還未形成。雖然從中央到大部分省級(jí)和部分市縣人民政府都建立了分級(jí)管理的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，但其規(guī)格、職能、隸屬關(guān)系、人員編制、經(jīng)費(fèi)和監(jiān)督執(zhí)法手段各不相同，不同程度存在著規(guī)格較低、職能不一、隸屬關(guān)系復(fù)雜、人員緊缺、經(jīng)費(fèi)匱乏、監(jiān)督執(zhí)法手段乏力等問題。一些政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)安全生產(chǎn)工作重視程度不夠，沒有真正從政治高度深刻認(rèn)識(shí)到安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)改革穩(wěn)定和現(xiàn)代化建設(shè)的大局，事關(guān)黨、國家的政治威信和國家的國際形象，誤認(rèn)為安全生產(chǎn)會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，缺乏對(duì)人民群眾高度負(fù)責(zé)的政治責(zé)任感，對(duì)安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理不到位。

二是生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)安全事故居高不下。由于安全生產(chǎn)工作監(jiān)督管理不到位，生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全條件、主要負(fù)責(zé)人和特種作業(yè)人員安全資格及其安全責(zé)任、安全機(jī)構(gòu)設(shè)置、安全設(shè)施設(shè)備管理、現(xiàn)場作業(yè)安全保障、交叉作業(yè)和承包租賃場所安全管理、危險(xiǎn)物品和重大危險(xiǎn)源管理以及從業(yè)人員工傷社會(huì)保險(xiǎn)等企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營安全方面的重要問題沒有基本的法律規(guī)范，許多生產(chǎn)經(jīng)營單位特別是大量非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)條件差，管理混亂，各種事故隱患和不安全因素不能被及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)和消除，以致重大、特大事故頻繁發(fā)生，安全生產(chǎn)的管理與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)，事故水平與發(fā)達(dá)國家之間的差距非常大。

三是從業(yè)人員的人身安全缺乏應(yīng)有的法律保障。作為生產(chǎn)安全事故的直接受害者，每年我國有十幾萬人死于各種傷亡事故，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家。生產(chǎn)安全事故造成大量的人員傷亡、巨大的經(jīng)濟(jì)損失和惡劣的社會(huì)影響，使從業(yè)人員及其親屬?zèng)]有安全感，引發(fā)了一系列社會(huì)問題。我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，人民的利益高于一切，生命的安全高于一切。各級(jí)人民政府的宗旨是為人民服務(wù)。如果連人民群眾最基本的人身安全都不能得到有效的保障，代表最廣大人民群眾的根本利益和全心全意為人民服務(wù)便無從談起，社會(huì)和諧也受到破壞。因此，保證生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員的生命安全，是安全生產(chǎn)工作的主要任務(wù)和目標(biāo)，是各級(jí)人民政府和各有關(guān)部門義不容辭的責(zé)任。

四是安全生產(chǎn)問題嚴(yán)重制約和影響了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展。很多地方和生產(chǎn)經(jīng)營單位把發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高經(jīng)濟(jì)效益列為首要任務(wù)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所引發(fā)的安全生產(chǎn)問題重視不夠，不能正確處理安全生產(chǎn)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。一些生產(chǎn)經(jīng)營單位，“要錢不要命”，為了賺錢不惜以犧牲從業(yè)人員生命和發(fā)生事故為代價(jià)，減少甚至不進(jìn)行安全生產(chǎn)投人，以降低短期成本追求長期利潤。而一旦發(fā)生重大、特大事故，除了人員死亡之外還會(huì)不同程度地造成經(jīng)濟(jì)損失，其代價(jià)往往要等于或者高于安全生產(chǎn)投人成本，最終廠毀人亡，付出高昂的代價(jià)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近些年我國平均每天因安全事故死亡300余人，經(jīng)濟(jì)損失約占GDP的2%左右。

為了解決上述問題，《安全生產(chǎn)法》第一條明文規(guī)定：“為了加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制定本法。”

這既是《安全生產(chǎn)法》的立法宗旨，又是法律所要解決的基本問題?！栋踩a(chǎn)法》的立法指導(dǎo)思想、方針原則、基本法律制度、法律條文都是圍繞這個(gè)立法宗旨確定的。要全面、準(zhǔn)確地領(lǐng)會(huì)和實(shí)現(xiàn)《安全生產(chǎn)法》的立法目的，應(yīng)當(dāng)把握下列5點(diǎn)：

第一，安全生產(chǎn)工作必須堅(jiān)持安全責(zé)任重于泰山和安全發(fā)展的指導(dǎo)思想。安全生產(chǎn)，人人有責(zé)。各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)人及其各有關(guān)部門負(fù)責(zé)人都應(yīng)時(shí)刻牢記全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，認(rèn)真學(xué)習(xí)并貫徹實(shí)施《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，明確安全生產(chǎn)責(zé)任，重視安全生產(chǎn)，抓緊安全生產(chǎn)，抓好安全生產(chǎn)，做到不安全不生產(chǎn)，要生產(chǎn)必須安全，以防止和減少重大、特大生產(chǎn)安全事故，減少人員傷亡，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。社會(huì)組織、公民也應(yīng)當(dāng)把安全生產(chǎn)作為人人關(guān)心的大事，關(guān)注安全，關(guān)愛生命，協(xié)助政府和生產(chǎn)經(jīng)營單位做好安全生產(chǎn)工作，營造一個(gè)全社會(huì)重視安全生產(chǎn)的氛圍。

第二，依法加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理是各級(jí)人民政府和各有關(guān)部門的法定職責(zé)。為了加大監(jiān)督管理力度，《安全生產(chǎn)法》對(duì)各級(jí)人民政府及其安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的安全生產(chǎn)工作任務(wù)、職責(zé)、措施、處罰等方面作出了明確的規(guī)定，賦予其很大的監(jiān)督管理和行政處罰的權(quán)力，同時(shí)也明確了很嚴(yán)格的法律責(zé)任，充分體現(xiàn)了有權(quán)必須負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)一致和權(quán)責(zé)追究的原則，對(duì)各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門提出了依法監(jiān)管、依法處罰的要求。要完成繁重而莊嚴(yán)的安全生產(chǎn)監(jiān)督執(zhí)法工作，各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的負(fù)責(zé)人和監(jiān)督檢查人員必須牢固樹立法制觀念，以對(duì)人民群眾高度負(fù)責(zé)的精神，忠于職守，依法行政。

第三，生產(chǎn)經(jīng)營單位必須把安全生產(chǎn)工作擺在首位，安全生產(chǎn)與生產(chǎn)運(yùn)營要同步。生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)的主體，安全生產(chǎn)是否有位置、有機(jī)構(gòu)、有投人、有措施、有成效，生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人是關(guān)鍵。《安全生產(chǎn)法》關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)保障的規(guī)定，都要依靠廠長經(jīng)理逐項(xiàng)組織落實(shí)。因此，生產(chǎn)經(jīng)營單位必須堅(jiān)持“安全第一、預(yù)防為主”的方針，警鐘長鳴，常抓不懈。在任何時(shí)候、任何場所，都不能忘記安全生產(chǎn)，不能有絲毫的含糊動(dòng)搖，不能有絲毫的麻痹松懈，不能有絲毫的僥幸敷衍，不能有絲毫的厭戰(zhàn)情緒。生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)依照《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，切實(shí)保證安全投入的有效實(shí)施，不斷更新、改造和維護(hù)安全技術(shù)裝備，不斷改善安全生產(chǎn)的“硬件”。同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各項(xiàng)安全生產(chǎn)規(guī)章制度、崗位安全責(zé)任、作業(yè)現(xiàn)場安全管理、從業(yè)人員安全素質(zhì)等安全生產(chǎn)的“軟件”建設(shè)。只有這樣，才能使生產(chǎn)經(jīng)營單位具備法定的安全生產(chǎn)條件，防止和減少事故特別是重大、特大事故，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)，提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。

第四，從業(yè)人員必須提高自身安全素質(zhì)，防止和減少生產(chǎn)安全事故。大量的從業(yè)人員既是生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的主要承擔(dān)者，又是生產(chǎn)安全事故的受害者或者責(zé)任者。要保障他們的人身安全，必須盡快提高他們的安全素質(zhì)和安全生產(chǎn)技能。針對(duì)從業(yè)人員安全素質(zhì)較低的現(xiàn)狀，《安全生產(chǎn)法》對(duì)從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利和義務(wù)做出了規(guī)定，目的在于增強(qiáng)他們的安全意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)，提高他們的安全生產(chǎn)技能，認(rèn)識(shí)到作業(yè)活動(dòng)過程中的風(fēng)險(xiǎn)，掌握事故預(yù)防措施和安全的工作方法，促使他們盡職盡責(zé)地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營作業(yè)，預(yù)防事故，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理事故隱患和不安全因素，最大限度地降低事故發(fā)生率，確保安全生產(chǎn)。只有重視、促進(jìn)從業(yè)人員安全素質(zhì)的提高，才能從根本上提高生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全水平。

第五，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門必須加大監(jiān)督執(zhí)法力度，依法制裁安全生產(chǎn)違法犯罪分子。法律的基本功能是制裁違法犯罪分子，維護(hù)社會(huì)的正常秩序。當(dāng)前安全生產(chǎn)狀況不好的重要原因之一是安全生產(chǎn)行政執(zhí)法力度不夠，許多安全生產(chǎn)違法行為未能及時(shí)受到懲治?！栋踩a(chǎn)法》關(guān)于安全生產(chǎn)違法行為的界定及其法律責(zé)任追究的規(guī)定是非常嚴(yán)厲的。各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的主體，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，對(duì)安全生產(chǎn)違法行為和犯罪分子，堅(jiān)決繩之以法，促進(jìn)安全生產(chǎn)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

二、安全生產(chǎn)法的適用范圍

《安全生產(chǎn)法》是對(duì)所有生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)普遍適用的基本法律。

(一)空間的適用

《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的單位(以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位)的安全生產(chǎn)，適用本法……”。按照《安全生產(chǎn)法》第九十七條的規(guī)定，自2002年11月1日起，所有在中華人民共和國陸地、海域和領(lǐng)空的范圍內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的生產(chǎn)經(jīng)營單位，必須依照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，違法者必將受到法律制裁。

(二)主體和行為的適用

法律所謂的“生產(chǎn)經(jīng)營單位”，是指所有從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的基本生產(chǎn)經(jīng)營單元，具體包括各種所有制和組織形式的公司、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)體工商戶，以及從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的公民個(gè)人?！栋踩a(chǎn)法》之所以稱為我國安全生產(chǎn)的基本法律，不是指國家法律體系和法學(xué)對(duì)憲法、基本法律、法律進(jìn)行分類的概念，而是就其在各個(gè)有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)中的主導(dǎo)地位和作用而言的，是指它在安全生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)具有適用范圍的廣泛性、法律制度的基本性、法律規(guī)范的概括性，主要解決安全生產(chǎn)領(lǐng)域中普遍存在的基本法律問題。換言之，《安全生產(chǎn)法》的基本法律制度和新的法律規(guī)范是其他有關(guān)法律、法規(guī)所沒有而且也不可能有的“通用件”。除了消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全適用有關(guān)法律、行政法規(guī)原有特殊規(guī)定以外的所有生產(chǎn)經(jīng)營單位的

安全生產(chǎn)，都要適用《安全生產(chǎn)法》。排除適用的上述有關(guān)法律、行政法規(guī)，今后也要依照《安全生產(chǎn)法》的基本法律規(guī)范，制定新法或者修訂舊法時(shí)，不應(yīng)與《安全生產(chǎn)法》確立的基本方針、基本原則和基本法律制度相悖。

(三)排除適用

《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定：“……有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。”對(duì)這種排除適用的特殊規(guī)定，應(yīng)當(dāng)從下列幾個(gè)方面理解：

1.《安全生產(chǎn)法》確定的安全生產(chǎn)領(lǐng)域基本的方針、原則、法律制度和新的法律規(guī)定，是其他法律、行政法規(guī)無法確定并且沒有規(guī)定的，它們普遍適用于消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全。

2.消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全現(xiàn)行的有關(guān)法律、行政法規(guī)已有規(guī)定的，不適用《安全生產(chǎn)法》。這些有關(guān)法律、行政法規(guī)是專門解決消防和交通領(lǐng)域安全生產(chǎn)特殊問題的單行立法。涉及這些領(lǐng)域的安全生產(chǎn)問題，應(yīng)當(dāng)首先考慮和優(yōu)先適用特殊法的規(guī)定?！栋踩a(chǎn)法》正是根據(jù)這個(gè)原則，充分考慮和界定了它與相關(guān)特殊法的銜接和關(guān)系，在其普遍適用的前提下對(duì)特別法的適用做出了除外規(guī)定。這樣規(guī)定，在同一問題上就不存在普通法與特殊法之間有關(guān)法律條文規(guī)定不一致的“法律沖突”，更不存在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門與公安、交通、鐵道、民航等負(fù)責(zé)專項(xiàng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門之間的職責(zé)交叉。

3.有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全沒有規(guī)定的，適用《安全生產(chǎn)法》。有關(guān)消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全的法律、行政法規(guī)多數(shù)都已年代久遠(yuǎn)，有些規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前安全生產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問題和新形勢，亟待修訂和補(bǔ)充?！栋踩a(chǎn)法》的大部分法律規(guī)定，都是上述特別法所沒有的。也就是說，現(xiàn)行的消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全的法律、行政法規(guī)對(duì)特殊的安全生產(chǎn)問題沒有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依照《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

4.今后制定和修訂有關(guān)消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全的法律、行政法規(guī)時(shí)，也要符合《安全生產(chǎn)法》確定的基本的方針原則、法律制度和法律規(guī)范，不應(yīng)抵觸。上述特別法都是在沒有安全生產(chǎn)基本法律的情況下出臺(tái)的，它們所沒有的法律規(guī)定只能通過《安全生產(chǎn)法》加以補(bǔ)充完善和適用。但在安全生產(chǎn)領(lǐng)域已經(jīng)制定出基本法律的前提下，其后出臺(tái)的特別法則應(yīng)遵循《安全生產(chǎn)法》的基本法律規(guī)范。

總之，在我國安全生產(chǎn)法律體系中，《安全生產(chǎn)法》的法律地位和法律效力是最高的?！栋踩a(chǎn)法》是我國第一部安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基本法律。只有科學(xué)地認(rèn)識(shí)《安全生產(chǎn)法》的法律性質(zhì)及其法律地位，才能處理好《安全生產(chǎn)法》與其他安全生產(chǎn)法律、法規(guī)的關(guān)系，使這部法律得以完整地、準(zhǔn)確地貫徹實(shí)施。