第三節(jié)??進(jìn)一步探索符合國情的宏觀調(diào)控體系

成靖 2011-12-13

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　　今后相當(dāng)長一段時(shí)期，我國仍將是一個(gè)新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家和一個(gè)處于體制轉(zhuǎn)軌中的發(fā)展中國家。這就決定了我國宏觀調(diào)控仍將面臨較為復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)背景，要在一個(gè)時(shí)期完成多重任務(wù)，既要實(shí)現(xiàn)總量平衡目標(biāo)，又要同時(shí)推進(jìn)改革開放和結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。在這種背景下進(jìn)行的宏觀調(diào)控，雖然可借鑒西方一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，但不能完全照搬。近幾年宏觀調(diào)控在調(diào)控時(shí)機(jī)、節(jié)奏和力度的把握，以及措施出臺(tái)及政策工具和手段的使用方面，都表現(xiàn)出比較好的預(yù)見性和專業(yè)性，但效果還不是很理想，主要原因在于所應(yīng)用的宏觀調(diào)控理論與現(xiàn)實(shí)不對(duì)接、不吻合，宏觀調(diào)控還缺乏來源于自身現(xiàn)實(shí)的系統(tǒng)理論的指導(dǎo)。這就迫切需要從解決現(xiàn)實(shí)問題入手，深入探索能夠適應(yīng)我國所處階段實(shí)際需要的系統(tǒng)的宏觀調(diào)控理論。

　　從短期看，現(xiàn)有宏觀調(diào)控面臨一些新的問題和挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)增長由偏快轉(zhuǎn)向過熱的趨勢(shì)尚未緩解，“三過”問題仍然比較突出且有加劇趨勢(shì)，“節(jié)能減排”形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻，物價(jià)上漲壓力增大，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中面臨的深層次問題仍未得到根本解決，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中潛在的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。要有效解決這些問題，無疑需要進(jìn)一步深化體制機(jī)制改革，努力消除影響宏觀調(diào)控效果的制度因素，使宏觀調(diào)控能夠在一個(gè)靈敏反應(yīng)的機(jī)制狀態(tài)下發(fā)揮自己應(yīng)有的作用，但宏觀調(diào)控本身的改進(jìn)仍有很大空間，仍可在總結(jié)改革開放以來特別是中共十六大以來宏觀調(diào)控經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索符合我國特色的宏觀調(diào)控理論體系，使我國今后的宏觀調(diào)控在這個(gè)理論的指導(dǎo)下走上科學(xué)調(diào)控的道路。

　　一、從我國現(xiàn)階段實(shí)際出發(fā)，明確宏觀調(diào)控總量目標(biāo)的新內(nèi)涵

　　有中國特色宏觀調(diào)控的總量目標(biāo)仍是中共十六大報(bào)告明確提出的“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，增加就業(yè)，穩(wěn)定物價(jià)，保持國際收支平衡?！边@也是一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下宏觀調(diào)控的目標(biāo)，但在我國現(xiàn)階段有新的內(nèi)涵。

　　1．“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長”要在與自然和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)

　　經(jīng)濟(jì)增長對(duì)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)都非常重要，但對(duì)我國經(jīng)濟(jì)尤其重要。這不僅是因?yàn)椤摆s超”需要加速增長，而且還在于龐大的勞動(dòng)力供給需要更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，而增加就業(yè)就要擴(kuò)大生產(chǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。但是，從資源、環(huán)境和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況看，又不能片面追求高速度，不能追求“沒有發(fā)展的片面增長”，不能以浪費(fèi)、犧牲環(huán)境和兩極分化為代價(jià)。在節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)社會(huì)公平中實(shí)現(xiàn)節(jié)約、綠色和均衡型增長，達(dá)到又好又快發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是今后我國宏觀調(diào)控在增長和發(fā)展上的基本目標(biāo)。

　　2．“穩(wěn)定物價(jià)”既要盯住CPI，又要關(guān)注資產(chǎn)價(jià)格變化

　　今后我國制造業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅度提高必然帶來巨大的商品和服務(wù)供給，對(duì)扣除能源和食品價(jià)格后的核心CPI長期上漲趨勢(shì)形成制約，一般很難發(fā)生短缺時(shí)代那樣的“超額通貨膨脹”。但是，衡量宏觀調(diào)控有效性的基本指標(biāo)之一始終是保持物價(jià)總水平的基本穩(wěn)定，使CPI控制在不損害國民福利所需要的區(qū)間以內(nèi)。隨著國民生產(chǎn)及國民收入和消費(fèi)內(nèi)容的變化，我國今后土地和能源矛盾將會(huì)更加突出，耕地總規(guī)模和人均水平將呈長期下降趨勢(shì)而能源對(duì)外依存度將呈長期上升趨勢(shì)，加上人民幣匯率變化促使國內(nèi)資產(chǎn)價(jià)格重估，使得我國將在今后較長時(shí)期內(nèi)面臨食品、能源和資產(chǎn)價(jià)格趨勢(shì)性上漲的壓力。這個(gè)時(shí)期既要調(diào)控核心CPI的變化，又要關(guān)注和影響食品、能源和資產(chǎn)價(jià)格的變化，防止食品和能源價(jià)格持續(xù)過度上漲和資產(chǎn)價(jià)格膨脹，避免高通貨膨脹對(duì)國民福利的侵蝕。

　　3．“增加就業(yè)”要繼續(xù)放在“積極”的位置

　　由于我國勞動(dòng)力供大于求的趨勢(shì)近期不可能完全扭轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的壓力仍將持續(xù)，今后一段時(shí)期內(nèi)仍應(yīng)堅(jiān)持“積極的就業(yè)政策”導(dǎo)向，宏觀調(diào)控工作始終要圍繞增加就業(yè)來展開，努力實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。就業(yè)是最體現(xiàn)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀要求的宏觀調(diào)控目標(biāo)，不斷增加就業(yè)，既是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的基本條件，也是改善民生、實(shí)現(xiàn)國民福利最大化目標(biāo)的重要前提。這一點(diǎn)對(duì)于勞動(dòng)力大國來說顯得更為重要。

　　4．“國際收支平衡”要放在宏觀調(diào)控更重要的議事日程

　　勞動(dòng)力受教育程度不斷提高促使人力資本積累水平不斷提高，從而使出口產(chǎn)品不會(huì)因提價(jià)而降低競(jìng)爭力，在全面融入全球化以后，我國產(chǎn)品出口的綜合競(jìng)爭力將保持持續(xù)提高趨勢(shì)，“中國制造”在全球出口市場(chǎng)將長期保持自己的比較優(yōu)勢(shì)，貿(mào)易順差加上人民幣匯率變化帶來資本凈流入增加，國際收支平衡將面臨不斷增大的壓力，其負(fù)面影響將逐步顯現(xiàn)出來。在這種背景下，控制經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目的順差過快增長，努力降低國際收支不平衡的程度，是今后相當(dāng)長時(shí)期我國宏觀調(diào)控的重要任務(wù)。當(dāng)然，這種平衡是相對(duì)平衡，而不是絕對(duì)平衡。

　　二、促進(jìn)總量平衡和結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，應(yīng)從直接方式轉(zhuǎn)向間接方式

　　作為較典型的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)，我國今后仍面臨體制和結(jié)構(gòu)雙重轉(zhuǎn)型的任務(wù)，總量問題仍將與體制和結(jié)構(gòu)問題交織在一起，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的宏觀調(diào)控仍將是實(shí)現(xiàn)總量平衡與結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合的復(fù)合調(diào)控。但結(jié)構(gòu)調(diào)整在今后宏觀調(diào)控中的地位應(yīng)當(dāng)隨市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的增強(qiáng)而逐漸減弱，其內(nèi)容和方式都應(yīng)當(dāng)隨之變化。一方面，在國家的五年規(guī)劃中應(yīng)繼續(xù)突出結(jié)構(gòu)調(diào)整內(nèi)容。通過提出一些相關(guān)指標(biāo)為政府管理部門和微觀經(jīng)濟(jì)主體提供結(jié)構(gòu)變化的宏觀導(dǎo)向，但這些指標(biāo)應(yīng)繼續(xù)按“十一五”規(guī)劃確定的預(yù)期性和約束性兩類來引導(dǎo)和影響，可以由市場(chǎng)來完成的結(jié)構(gòu)指標(biāo)如三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)指標(biāo)等只具有預(yù)期性作用，而一些要由政府來執(zhí)行和完成的公共指標(biāo)如能耗、環(huán)保、社保行為等始終具有約束性。從這個(gè)意義上說，宏觀調(diào)控所涉及的結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)際上不應(yīng)當(dāng)是直接約束和調(diào)控企業(yè)，而是約束和調(diào)控政府相關(guān)管理部門，要限制的是政府管理部門的自由，而不是企業(yè)和市場(chǎng)的自由。另一方面，政府在調(diào)整中發(fā)揮作用的途徑和方式，不應(yīng)當(dāng)是直接的行政途徑和方式，不是直接以行政審批的方式限制企業(yè)選擇進(jìn)入和退出的行為，而應(yīng)當(dāng)運(yùn)用設(shè)置稅種和調(diào)整稅率的方式來對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)進(jìn)行間接影響，以達(dá)到結(jié)構(gòu)調(diào)整的宏觀意圖。

　　三、形成宏觀調(diào)控與微觀規(guī)制良性互動(dòng)的復(fù)合型宏觀調(diào)控體系

　　1．以經(jīng)濟(jì)手段為主，行政手段為輔，逐步減少行政手段

　　法制完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家在進(jìn)行常規(guī)性宏觀調(diào)控時(shí)一般都用經(jīng)濟(jì)手段。行政手段使用的范圍和時(shí)間有嚴(yán)格限制，只有在經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重蕭條、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)受突發(fā)性事件沖擊等特殊情況下才使用行政手段。我國由于市場(chǎng)法律法規(guī)還不健全，價(jià)格、利率、匯率等經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)工具還沒有完全市場(chǎng)化，地方財(cái)政體制還與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)，所以行政手段的使用范圍比這些國家寬一些。在法律法規(guī)缺位、使用經(jīng)濟(jì)手段難以奏效的領(lǐng)域，如果不用行政手段，就會(huì)出現(xiàn)調(diào)節(jié)真空，引起市場(chǎng)混亂。但這并不意味著行政手段可以在正?；顒?dòng)中固化下去，更不是說在法律和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的條件已經(jīng)具備時(shí)可以用行政手段來替代，相反應(yīng)當(dāng)通過制度改革來擴(kuò)大法律和經(jīng)濟(jì)手段適應(yīng)的空間，為縮小行政手段使用范圍創(chuàng)造制度條件。比如在解決產(chǎn)能過剩、淘汰落后企業(yè)、實(shí)現(xiàn)“上大壓小”時(shí)，要由目前采用行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)椴捎梅珊徒?jīng)濟(jì)手段，就必須建立健全相關(guān)的經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性管制，形成有一套嚴(yán)格可行的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和約束性規(guī)則。在促進(jìn)節(jié)能減排，控制環(huán)境污染，打擊假冒偽劣，控制價(jià)格同盟和壟斷，維護(hù)市場(chǎng)秩序時(shí)，也應(yīng)當(dāng)主要用法律和經(jīng)濟(jì)性管制來調(diào)節(jié)，一般不要簡單采用行政命令和臨時(shí)性清理整頓等行政措施。運(yùn)用行政措施雖然見效快，但會(huì)引起市場(chǎng)扭曲，強(qiáng)化微觀主體對(duì)行政調(diào)控的依賴，最終影響市場(chǎng)的正常發(fā)育成長和運(yùn)行效率。加強(qiáng)市場(chǎng)法制和政府微觀管制，是建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。

　　2．財(cái)政、貨幣政策與相關(guān)政策協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)需求管理與供給管理相結(jié)合，短期措施與中長期措施并重

　　在國家的宏觀調(diào)控活動(dòng)中，財(cái)政貨幣政策發(fā)揮最基本的作用，基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)總量平衡，因此應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注總量性變量的變化，結(jié)構(gòu)性變量的變化只是作為參考.但在實(shí)現(xiàn)總量平衡目標(biāo)過程中，除了中央銀行和財(cái)政部的調(diào)控活動(dòng)外，其他由國務(wù)院授權(quán)擔(dān)負(fù)宏觀調(diào)控使命的中央政府部門應(yīng)當(dāng)以各自的宏觀職能分工參與宏觀調(diào)控活動(dòng)。在政策的宏觀層面上，財(cái)政貨幣政策是宏觀調(diào)控的基本政策，處于核心地位，而產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、收入分配、土地、節(jié)能、環(huán)保和其他政策發(fā)揮輔助作用，但后者在今后相當(dāng)長時(shí)期的宏觀調(diào)控中發(fā)揮不可替代的作用.在政策的細(xì)分層面上，固定匯率制下的政策協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在稅率政策和利率政策之間協(xié)調(diào)，而浮動(dòng)匯率制或走向浮動(dòng)匯率制則要求稅率、利率與匯率政策保持協(xié)調(diào)。內(nèi)外經(jīng)濟(jì)相對(duì)平衡時(shí)，可以選擇“以稅率和利率政策促進(jìn)內(nèi)部均衡、以匯率政策促進(jìn)外部均衡”的組合，但在經(jīng)濟(jì)的內(nèi)外失衡程度較高時(shí)，稅率、利率和匯率政策可以同時(shí)發(fā)揮促進(jìn)內(nèi)外平衡的作用。但這里要有產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、收入分配和城鄉(xiāng)、區(qū)域、社會(huì)發(fā)展方面的政策來引導(dǎo)和協(xié)調(diào)配合。

　　四、進(jìn)一步改進(jìn)宏觀調(diào)控方式，建立健全預(yù)調(diào)微調(diào)機(jī)制，提高預(yù)調(diào)微調(diào)效果

　　預(yù)調(diào)微調(diào)方式具有廣泛應(yīng)用的意義，既在發(fā)達(dá)國家普遍采用，也是有中國特色宏觀調(diào)控的基本內(nèi)容。但這種調(diào)控方式的內(nèi)涵也需要進(jìn)一步完善和充實(shí)。

　　1．預(yù)調(diào)要注意時(shí)機(jī)選擇

　　防止大起大落的重要環(huán)節(jié)是防止“大起”，而防止“大起”要科學(xué)選擇時(shí)點(diǎn)。過早預(yù)調(diào)會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長潛力的充分發(fā)揮，過晚預(yù)調(diào)會(huì)積累“過熱”的風(fēng)險(xiǎn)。在上升期特別是上升初期，宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇回升，一旦進(jìn)入到偏快區(qū)域就要逐步防止經(jīng)濟(jì)由偏快向過熱轉(zhuǎn)化。這個(gè)時(shí)候要特別注意各主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)隨著時(shí)間變化而變化的趨勢(shì)和程度，以確定預(yù)調(diào)措施打多少提前量。

　　2．微調(diào)要注意方向、力度、措施組合和節(jié)奏

　　微調(diào)方向是指刺激經(jīng)濟(jì)上行還是促使經(jīng)濟(jì)下行，短期措施是偏松一些還是偏緊一些；微調(diào)力度是指經(jīng)濟(jì)杠桿如稅率、利率、匯率的調(diào)整幅度，2003年以來這些調(diào)節(jié)工具均采用單次調(diào)整幅度都很小的方式；微調(diào)措施組合是指貨幣政策內(nèi)部、貨幣政策與財(cái)稅政策之間以及財(cái)政貨幣政策與其他相關(guān)政策之間的措施組合搭配；節(jié)奏是指每個(gè)措施之間的時(shí)間間隔長短的選擇。微調(diào)方向、力度、措施組合和節(jié)奏的選擇，以經(jīng)濟(jì)周期的階段性變化特征為依據(jù)。近幾年微調(diào)方式的內(nèi)涵變化，是與本輪經(jīng)濟(jì)上升期的發(fā)展階段變化相適應(yīng)的。

　　五、強(qiáng)化宏觀調(diào)控主體職責(zé)分工，建立中央全面主導(dǎo)、地方配合執(zhí)行的雙層次調(diào)控主體模式

　　由于資源和生產(chǎn)力的地區(qū)分布差異較大，區(qū)域經(jīng)濟(jì)濟(jì)發(fā)展不平衡程度較高，全國實(shí)行五級(jí)行政層級(jí)結(jié)構(gòu)體系，使得我國宏觀調(diào)控的實(shí)施范圍比較寬，執(zhí)行鏈條比較長，這會(huì)使宏觀調(diào)控的要求和效果出現(xiàn)地區(qū)差異。為了保證宏觀調(diào)控能在各地執(zhí)行，重要途徑是發(fā)揮高層級(jí)地方政府即中觀層次（省和自治區(qū)）在宏觀調(diào)控中的作用。主導(dǎo)全局的宏觀調(diào)控權(quán)掌握在中央政府手里，但要發(fā)揮省和自治區(qū)這一級(jí)政府在宏觀調(diào)控中的積極作用。中央政府通過制定市場(chǎng)法律法規(guī)，明確長期戰(zhàn)略及短期調(diào)控的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)，制定和實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策，確定調(diào)節(jié)參數(shù)變化率等途徑，實(shí)行對(duì)宏觀調(diào)控的全面主導(dǎo)，發(fā)揮宏觀調(diào)控的主體作用。在這個(gè)前提下，發(fā)揮省和自治區(qū)政府在宏觀調(diào)控中的配合執(zhí)行的作用，允許地方政府在創(chuàng)造性地貫徹執(zhí)行中央宏觀調(diào)控政策的同時(shí)，保護(hù)和發(fā)揮地方發(fā)展的積極性。在目前中央和地方經(jīng)濟(jì)分工格局下，中央是全國宏觀調(diào)控的主體，而地方政府具有雙重身份，既是全國宏觀調(diào)控的對(duì)象之一，又是在省和自治區(qū)內(nèi)貫徹落實(shí)中央宏觀調(diào)控政策并指導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有序運(yùn)行和發(fā)展的“準(zhǔn)宏觀調(diào)控主體”。從這個(gè)意義上說，正確處理中央和地方關(guān)系的實(shí)質(zhì)是處理好全國宏觀調(diào)控與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系。發(fā)揮“兩個(gè)積極性”的作用，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的基本力量。

　　摘自《發(fā)展和改革藍(lán)皮書》

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