從土地權(quán)到公民權(quán)

指間飛歌 2011-12-01

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從土地權(quán)到公民權(quán)

作者：高新軍時(shí)間：2011-08-31

最近，《土地管理法》修訂引發(fā)熱議。一個(gè)調(diào)子是，“重點(diǎn)要保護(hù)農(nóng)民權(quán)益”。
　　但在城市化、征地拆遷、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲農(nóng)民卻利益受損的背景下，如何做才算、才能保護(hù)農(nóng)民權(quán)益？一個(gè)共識(shí)是，要保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利。只是，這樣的表述太抽象了，以往有些損害農(nóng)民權(quán)益的事情，也是在一個(gè)大的好聽(tīng)的名義下干的。真要保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，必須厘清農(nóng)民的權(quán)利體系，并體現(xiàn)為一種“制度性保護(hù)”。
　　
　　農(nóng)民的權(quán)利
　　經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，農(nóng)村的社會(huì)矛盾經(jīng)歷了聚集——破解——再聚集——再破解的過(guò)程。
　　邏輯軌跡是：平均主義大鍋飯的矛盾，經(jīng)過(guò)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制予以了破解；農(nóng)村稅費(fèi)支撐起的農(nóng)村公共服務(wù)，2006年取消農(nóng)業(yè)稅、加大對(duì)農(nóng)村的投入之后予以了化解；而在新一輪城市化的浪潮中，農(nóng)村土地問(wèn)題則成為當(dāng)前矛盾的焦點(diǎn)。
　　要看到的是，這是一個(gè)農(nóng)民爭(zhēng)取自己權(quán)益的軌跡。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，是農(nóng)民為自己爭(zhēng)取平等合理的勞動(dòng)收益權(quán)；擺脫沉重的農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，是農(nóng)民為自己爭(zhēng)取平等的公共服務(wù)享有權(quán)；對(duì)自己承包土地權(quán)利的保護(hù)，則是對(duì)自己財(cái)產(chǎn)權(quán)利的維護(hù)——而它在農(nóng)民主張自己的權(quán)益時(shí)，具有基礎(chǔ)性的意義。
　　農(nóng)民的權(quán)利是一個(gè)體系，不能割裂，要保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，就必須完整實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利。具體來(lái)說(shuō)，有這樣幾種：
　　經(jīng)濟(jì)收益權(quán)。就是農(nóng)民的勞動(dòng)收入和土地所產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)性收入。
　　社會(huì)管理權(quán)。這是農(nóng)民當(dāng)家作主的權(quán)利。農(nóng)民要實(shí)現(xiàn)這個(gè)權(quán)利，必須要有參與的動(dòng)力，同時(shí)必須組織起來(lái)。而這兩者都與農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)。只有當(dāng)農(nóng)民有了財(cái)產(chǎn)權(quán)的時(shí)候，為保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)他們才會(huì)有參與的動(dòng)力；為實(shí)現(xiàn)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，他們才能夠組織起來(lái)，用自己掙得的話語(yǔ)權(quán)，來(lái)與比他們強(qiáng)大得多的公司談判和與政府對(duì)話。
　　社會(huì)福利權(quán)。這是農(nóng)民作為公民，享有政府提供的公共服務(wù)的權(quán)利。取消了農(nóng)業(yè)稅，但農(nóng)民仍然是流轉(zhuǎn)稅的納稅人，有享有政府提供公共服務(wù)的權(quán)利。
　　政治權(quán)利。作為公民，農(nóng)民還有選舉權(quán)，雖然他們現(xiàn)在直接選舉的是村委會(huì)、縣人大代表和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府官員，但是，中國(guó)基層民主發(fā)展的目標(biāo)，就是要將這種直接選舉，逐步在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣甚至更高層級(jí)的政府推開(kāi)。這樣看來(lái)，農(nóng)民逐步對(duì)各級(jí)政府官員的選舉權(quán)，可以對(duì)政府產(chǎn)生為農(nóng)民提供均等化公共服務(wù)的倒逼作用。
　　在現(xiàn)代的權(quán)利體系中，財(cái)產(chǎn)權(quán)利是最基本的。農(nóng)民最主要的財(cái)產(chǎn)就是土地。如果農(nóng)民的土地可以被政府或者其他社會(huì)集團(tuán)隨意調(diào)整、侵占、剝奪，他的權(quán)利就很難實(shí)現(xiàn)。
　　反過(guò)來(lái)說(shuō)，只有當(dāng)土地真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，即土地真正是“我”的，而不是“我們”的時(shí)候，農(nóng)民從土地收益的獲取中，才會(huì)生發(fā)出對(duì)社會(huì)管理參與的強(qiáng)烈要求，用參與社會(huì)管理來(lái)保障自己合理的經(jīng)濟(jì)利益。
　　而可以預(yù)想，農(nóng)民在對(duì)其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的維護(hù)中，組織程度必然有所提高，參與意識(shí)也會(huì)增強(qiáng)。這對(duì)承接政府提供的公共服務(wù)提供了良好的基礎(chǔ)。這一方面提高了政府公共服務(wù)的質(zhì)量，另一方面農(nóng)民也將逐步獲得與市民同樣的社會(huì)福利權(quán)。
　　
　　從土地確權(quán)開(kāi)始
　　筆者最近在安徽、四川農(nóng)村的調(diào)查，證明對(duì)農(nóng)民權(quán)利體系的保護(hù)，可以從確認(rèn)他們對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)開(kāi)始。
　　安徽淮北市相山區(qū)郭王村，農(nóng)民組織成立了“郭王村土地股份合作社”和“郭王食用菌產(chǎn)業(yè)合作社”，至2010年已流轉(zhuǎn)土地1200畝，主要租給了本村食用菌種植大戶。2010年入股土地價(jià)格為每畝800元，即，農(nóng)民每年可以從合作社得到每畝800元的土地租金。2010年合作社還為每畝再分紅350元。
　　成都市作為國(guó)家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革試驗(yàn)區(qū)，他們做的第一件事是“確權(quán)領(lǐng)證”。每戶農(nóng)民要有權(quán)屬證明，這是土地流轉(zhuǎn)和獲得財(cái)產(chǎn)性收入的前提和基礎(chǔ)。確權(quán)后，土地從此“生不增、死不減”，不再調(diào)整。之后不論征用還是流轉(zhuǎn)，都遵循“占誰(shuí)補(bǔ)誰(shuí)”的原則，收益不再集體平分，而是歸農(nóng)戶本人。這些權(quán)屬證明是：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證、集體土地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證。長(zhǎng)期不變的土地使用權(quán)和土地確權(quán)，將土地權(quán)利給予了個(gè)人。
　　這都說(shuō)明什么呢？說(shuō)明農(nóng)民的土地權(quán)利只要能得到確認(rèn)和保護(hù)，就會(huì)有很好的收益，而一旦這樣，農(nóng)民必然會(huì)要求有新的機(jī)制來(lái)保障他們的話語(yǔ)權(quán)、自主權(quán)?！稗r(nóng)民議事會(huì)”正是在確權(quán)的過(guò)程中，從民間自發(fā)產(chǎn)生的。
　　這些，筆者在安徽、四川和江蘇也看到了。有很多“土地股份合作社”、“土地信用合作社”、“園藝合作社”、“土地流轉(zhuǎn)合作社”、“農(nóng)民議會(huì)”、“產(chǎn)業(yè)合作社”，這些農(nóng)民組織都是自發(fā)產(chǎn)生的，其作用就是維護(hù)農(nóng)民的利益，管理農(nóng)民自己的事務(wù)，用組織的話語(yǔ)權(quán)來(lái)與其他社會(huì)組織和政府合作、對(duì)話，參與社會(huì)管理過(guò)程。

土地流轉(zhuǎn)和整治產(chǎn)生了新的資源：一是土地流轉(zhuǎn)后的租金收入；二是土地整治后多出來(lái)的土地形成的收入。以成都來(lái)說(shuō)，這些資源再加上政府的投入，農(nóng)村可以基本達(dá)到村容整潔、道路、通信、環(huán)境、垃圾處理等公共服務(wù)均等化。農(nóng)民不僅有固定的土地出租收入，而且每年有1萬(wàn)元左右的打工收入。村組兩級(jí)成立農(nóng)民議事會(huì)，實(shí)行農(nóng)村社區(qū)自治管理。雖然農(nóng)民集中居住生活成本增加了，但是收入增加得更多。
　　成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的實(shí)踐，使農(nóng)民真正嘗到了甜頭。因此，在確權(quán)的基礎(chǔ)上，成都雙流縣瓦窯村農(nóng)民做出了一個(gè)大膽突破：2009年5月瓦窯村一組的農(nóng)戶以按手印的方式，決議將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限，由以前規(guī)定的30年，改為“長(zhǎng)久不變”。此份按滿農(nóng)民手印的決議，如今已被中國(guó)革命歷史博物館收藏，并和30多年前開(kāi)啟包產(chǎn)到戶的安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村的手印協(xié)議收藏在一起。
　　土地確權(quán)不僅使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)得到了明確，也意味著把財(cái)產(chǎn)的處置權(quán)還給了每家農(nóng)戶。農(nóng)民有權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。村集體不能再像過(guò)去一樣，代農(nóng)戶做主。確權(quán)后，每家的土地權(quán)屬很清晰。出租價(jià)格也是農(nóng)民派代表直接和企業(yè)談。
　　所有的這些實(shí)踐，其實(shí)就是把農(nóng)民的抽象權(quán)利，變?yōu)榭梢孕惺沟木唧w權(quán)利。
　　
　　雙贏的選擇
　　當(dāng)前在很多地方，在征地拆遷上，并沒(méi)有尊重農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這是很要不得的。事實(shí)上，承認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)和各項(xiàng)權(quán)利，恰恰是我國(guó)改革開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展亟待突破的制度瓶頸。
　　很多地方政府似乎不明白，尊重農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是一個(gè)雙贏的結(jié)果。強(qiáng)大的政府權(quán)力是一柄雙刃劍。它可以集中力量辦大事，也能管它不該管的事，還能為官員留下貪污腐敗的空間。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府都在承擔(dān)著無(wú)限責(zé)任，長(zhǎng)此下去，政府將不堪重負(fù)。
而農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其它權(quán)利如果得到突破，就可以破解農(nóng)民增收、農(nóng)村公共服務(wù)、農(nóng)民權(quán)利保護(hù)、農(nóng)民參政議政、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等一系列問(wèn)題。政府在這個(gè)過(guò)程中可以實(shí)現(xiàn)多年來(lái)的施政目標(biāo)，縮小城鄉(xiāng)差別和貧富差別。民主政治在社會(huì)資源的分配中，也可以起到基礎(chǔ)性的作用。
　　毫無(wú)疑問(wèn)，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)，隨著城市化進(jìn)程和土地流轉(zhuǎn)，已經(jīng)逐步覺(jué)醒。他們已經(jīng)開(kāi)始組織起來(lái)，維護(hù)自己的權(quán)益。
　　土地流轉(zhuǎn)凸顯出土地作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)和收入的重要性，激發(fā)農(nóng)民組織起來(lái)，在與公司談判和與政府的對(duì)話中，爭(zhēng)取自己的話語(yǔ)權(quán)。這些農(nóng)民自己的組織在維護(hù)農(nóng)民利益，搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，參與土地流轉(zhuǎn)談判，解決農(nóng)民內(nèi)部糾紛等方面，都發(fā)揮著積極的作用。這還只是農(nóng)民組織的初級(jí)形式，相信隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，這種組織還會(huì)有更高級(jí)的形式，實(shí)現(xiàn)全鄉(xiāng)、全縣的聯(lián)合。這也倒逼著地方政府加快自己職能的轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)這種變化了的形勢(shì)。（高新軍中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心研究員）

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來(lái)自：指間飛歌 > 《社治》

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