2010年底，我國首個全國性國土空間開發(fā)規(guī)劃《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》出臺?！兑?guī)劃》明確我國將構(gòu)建“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，在優(yōu)化提升東部沿海城市群的基礎(chǔ)上，在中西部一些資源環(huán)境承載能力較好的區(qū)域，培育形成一批新的城市群。
我國過去在國土資源規(guī)劃中存在哪些問題？新規(guī)劃將如何來深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略舉措？將如何推進形成人口、經(jīng)濟和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局？

空間單元過大，發(fā)展不應(yīng)齊頭并進
幾千年來，我國的國土開發(fā)都是以農(nóng)業(yè)為主，即使近代工業(yè)化有了較大發(fā)展，但實際全國發(fā)展并不平衡。按照以往的規(guī)劃，從政策上將全國劃分為東北老工業(yè)基地、中部地區(qū)、東部沿海地區(qū)和西部地區(qū)四個經(jīng)濟板塊。但是按照這樣的空間劃分，在制定并實施政策的時候，“空間單元”太大，而且不具有差異性。比如西部12個省，四川的條件和西藏的條件是完全不同的，又比如內(nèi)蒙古，東西幅度幾千公里，條件幾乎不完全一樣，要給予這些地區(qū)同樣的政策是不合適的，這是空間單元的問題。
另外，全國各地的發(fā)展也是齊頭并進，區(qū)域缺乏核心，齊頭并進就等于什么也沒有抓，沒有差異化、沒有特色。從世界經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律看，大約60%多的人生活在離海岸線一百公里以內(nèi)，而這樣的大城市群支撐著一半以上的GDP。雖然我國近幾年的經(jīng)濟增長極使一些地區(qū)的經(jīng)濟有了較快發(fā)展，但是帶動作用和輻射作用還沒有發(fā)揮。目前，我國以省為單位進行規(guī)劃，各省、市、鄉(xiāng)、縣都發(fā)展經(jīng)濟，齊頭并進，卻無法實現(xiàn)良好的效果。

空間規(guī)劃代替時間規(guī)劃保持可持續(xù)發(fā)展
“十二五”規(guī)劃和以往五年規(guī)劃最大的區(qū)別就是主體功能區(qū)的推行，這是第一次以空間規(guī)劃替代時間規(guī)劃。從“一五”到“十一五”，都是以時間為軸來布局。而“十二五”不僅有時間規(guī)劃，還有空間規(guī)劃——主體功能區(qū)，這是中央在我國加速城市化和工業(yè)化過程中的一個重要布局。
主體功能區(qū)是根據(jù)資源、環(huán)境、氣候、人口等對中國的國土重新進行規(guī)劃。從整個人類的發(fā)展過程來看，中國經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會和城市社會的轉(zhuǎn)型。農(nóng)業(yè)社會是以土地作為最重要的生產(chǎn)資源，而隨著知識經(jīng)濟和工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，土地的作用明顯降低，在每一塊土地上都承載人口、經(jīng)濟和環(huán)境已經(jīng)變得不可能。特別是改革開放30年來，追趕型工業(yè)化的發(fā)展模式導(dǎo)致了資源環(huán)境大量的浪費?；诳沙掷m(xù)發(fā)展的角度，必須要提出一種新的發(fā)展方式，減少對資源環(huán)境的破壞。
于是，主體功能區(qū)的概念被提出，它是根據(jù)資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，把整個國土劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四類。優(yōu)化開發(fā)區(qū)主要是指長三角城市群、珠三角城市群、環(huán)渤海城市群等，這些地區(qū)規(guī)模性開發(fā)強度已經(jīng)很大，深圳達到40%多，北京也有20%多，而日本、荷蘭的開發(fā)強度是百分之十幾，英國僅有6%。而這三個城市群的面積占國土的14%，人口也占14%，GDP卻占了將近40%。這些地區(qū)的開發(fā)強度過大，需要優(yōu)化結(jié)構(gòu)發(fā)展。
重點開發(fā)區(qū)要解決的是增長的問題，規(guī)劃以中西部為主劃分了十大城市群，這些地區(qū)具有一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，資源環(huán)境承載力較強，發(fā)展?jié)摿^大，可以承接禁止開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移來的人口，有條件聚集發(fā)展經(jīng)濟。限制開發(fā)區(qū)是資源環(huán)境承載力較弱、不適宜進行大規(guī)模開發(fā)的地區(qū)，一方面要集約化，另一方面又要提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，既要調(diào)節(jié)生態(tài)，又要提供產(chǎn)品、保障人居。禁止開發(fā)區(qū)并不是禁止發(fā)展，而是需要保護的自然保護區(qū)，比如三江源水源地、歷史文化遺產(chǎn)、森林公園、世界地質(zhì)公園等。
按照過去的發(fā)展思路，表面看我們已經(jīng)走出了短缺經(jīng)濟，但當發(fā)展到一定程度時卻會突然發(fā)現(xiàn)，我們各方面的資源都存在短缺現(xiàn)象。過去的發(fā)展方式已經(jīng)不能再適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求，由空間規(guī)劃代替時間規(guī)劃，以空間為主進行時序開發(fā)，這是基于承載力和可持續(xù)發(fā)展的必然。

“主體功能區(qū)”的“主體”可以有主有次
主體功能區(qū)的主體，就是要有主有次。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)里也要限制或禁止發(fā)展。就像芝加哥，在建市之初沿著密西根湖放了很大的一片作為綠地，千禧公園就在這里。紐約也有一個中央公園是禁止開發(fā)、受法律保護的。而寸土寸金的曼哈頓華人街只有1平方公里，就安排就業(yè)40萬人，容納了2000多家世界級的金融機構(gòu)，300多家世界500強總部，對世界GDP的增長有很大影響。即使是這么密集開發(fā)的地方也有限制、有禁止、有優(yōu)化的。同樣，禁止開發(fā)區(qū)也不是完全禁止的，也可以根據(jù)具體情況開發(fā)一些適宜的旅游資源。而限制開發(fā)區(qū)又分為兩部分，一部分是適宜發(fā)展農(nóng)業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，在該地區(qū)有良好的農(nóng)業(yè)發(fā)展條件，可以大力提高農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，而另一部分是重點生態(tài)功能區(qū)，自然資源承載力薄弱，不適宜大規(guī)模發(fā)展工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，可以適當增加生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
因此，主體功能區(qū)中四類功能區(qū)的劃分并不是絕對的，而是有主有次、相互包容、相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的。而主體功能區(qū)規(guī)劃的推行一定要上升為國家的意志，法律的剛性，這樣才能解決危機。

跳出資源開發(fā)，增加教育投入
主體功能區(qū)并不僅僅是對國土資源嚴格進行布局，從嚴格意義上講，主體功能區(qū)的真正推行應(yīng)該基于簡單的概念之上。過去我們認為，一個地方有資源就建資源城市，等資源枯竭了，這個城市就衰亡了，但實際不應(yīng)該這樣去布局。我們要用新的觀點看，就是在重點開發(fā)區(qū)基于能源和資源。而在能源和資源問題之上，還應(yīng)考慮一個更重要的問題，就是現(xiàn)代經(jīng)濟的主要推動力發(fā)生了重大變化，主要在于技術(shù)、技能和創(chuàng)業(yè)。過去我們認為，沒有能源和資源就幾乎不可能發(fā)展，但現(xiàn)在不是這樣，經(jīng)濟雙轉(zhuǎn)型不僅要搞工業(yè)化，還要大規(guī)模搞城市化和知識化。站在全球的角度之上，在進行規(guī)劃時不要僅僅基于我們自己的能源和資源，還要跳出資源開發(fā)，增加教育投入。比如美國，在此次金融危機以后，立即增加教育的投入，奧巴馬第一次在美國總統(tǒng)任內(nèi)提出，四年向中國派遣10萬名留學(xué)生，這是財富標志發(fā)生了變化。過去我們的財富標志是鋼鐵，現(xiàn)在的財富標志是知識。我國每年用于購買芯片的外匯比買礦石和原油的外匯還多。所以，在能源和資源開發(fā)方面必須要有國際性，要增加對教育的投入，儲備知識和技術(shù)，在推進主體功能區(qū)規(guī)劃過程中改變原有的能源結(jié)構(gòu)。

解決梯度轉(zhuǎn)移，找準基準單元
西部怎么解決梯度轉(zhuǎn)移問題？改革開放30年來，西部也在進行改革開放，在一定程度上有了發(fā)展，而在新產(chǎn)業(yè)設(shè)計方面，有些發(fā)明是西部人創(chuàng)造的，卻在東部開花結(jié)果，因此，傳統(tǒng)上一直認為的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是一層層向外轉(zhuǎn)移的概念還有待商榷。這次規(guī)劃中西部的兩個區(qū)——重慶的兩江經(jīng)濟區(qū)，陜西的西咸經(jīng)濟區(qū)，再加上濱海新區(qū)、浦東新區(qū)，這是四個副省級的區(qū)域，它們需要進化并不斷攀升。兩江區(qū)和西咸新區(qū)是大學(xué)最密集的地區(qū)，這樣的地區(qū)如果能率先實現(xiàn)突破，變成知識經(jīng)濟區(qū)，問題就解決了，就可以讓追隨變?yōu)橐I(lǐng)。要是平面的、梯度的轉(zhuǎn)移，必然是落后的。西咸經(jīng)濟區(qū)、兩江經(jīng)濟區(qū)率先建立以知識經(jīng)濟支撐的高端、高附加值的產(chǎn)業(yè)，又是國際化的，這樣就把“路徑”縮短了。芝加哥現(xiàn)在大部分產(chǎn)業(yè)都在做動漫，沒有工業(yè)和農(nóng)業(yè)了。
另外，西部落后不落后關(guān)鍵還要看基準單元是什么。現(xiàn)在很多人都把主體功能區(qū)細分到縣級，縣里也要劃分優(yōu)化、重點、限制和禁止。主體功能區(qū)的單元劃得越小錯誤越大，不能在三江源地區(qū)選一個點進行發(fā)展，單元越大合理性越強。主體功能區(qū)規(guī)劃提出的的“四三二”，“二”是中央和省，再細化就是以省為單位布局，不能再細劃到縣里。在西部，支撐產(chǎn)業(yè)的基準人口單元是40萬。以現(xiàn)在西部縣級的人口數(shù)量還達不到基準單元的要求，再進行劃分就無法發(fā)展，更談不上聚集化、專業(yè)化和城市化了。只有找準基準單元才能找準切入點，再進行城市化和聚集化，才不會走過去先開發(fā)再污染再治理的老路。

實現(xiàn)“三個集約、兩個切換”
主體功能區(qū)規(guī)劃中提到的“兩橫三縱”指的是城市帶和城市群的分布，在“兩橫三縱”的區(qū)域要重點發(fā)展，其他地區(qū)，尤其是限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的人要向這里集中。
由此可以提出“三個集約、兩個切換”。三個集約就是人口向中心城市和重點城市轉(zhuǎn)移，土地要集約化，在產(chǎn)業(yè)集中的過程中實現(xiàn)人口的集中。并不是每一寸土地都能產(chǎn)生GDP，GDP在全國范圍內(nèi)也不是平均分布的，因此需要向三個集約發(fā)展。兩個切換，第一指的是農(nóng)民身份向市民身份的切換，這是尤為重要的，而我國現(xiàn)行的工作做得還不夠，現(xiàn)在農(nóng)村和城市社保差距就是不正確的，社保的差距將導(dǎo)致人口的不流動，宏觀政策的變化是現(xiàn)代社會發(fā)展導(dǎo)致出現(xiàn)問題的關(guān)鍵中的關(guān)鍵。第二個切換是靜態(tài)的農(nóng)業(yè)社會向動態(tài)的城市社會切換。這兩個切換是在很大張力下的思維。

“三園互動”解決農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的城市化問題
三園互動是主體功能區(qū)與現(xiàn)代開發(fā)區(qū)的問題。通過對農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的調(diào)研可知，農(nóng)村人均占有的耕地比城市大得多，河南大概有28倍，河北30多倍，內(nèi)蒙50多倍，耕地越集約就要促使越多的人進城，通過搞新農(nóng)村建設(shè)，用宅基地換樓，把人們集中到樓上，接著再向城市集中，在城市中建安居園，為農(nóng)村進城的人提供居住保障。隨著農(nóng)民進城，教育水平大大提高，人們獲取了更多的知識，就開始利用知識謀求生存，于是建立創(chuàng)業(yè)園，1個人創(chuàng)業(yè)能帶動13個人就業(yè)。此次金融危機的爆發(fā)導(dǎo)致了2000萬人由城市涌回農(nóng)村，如果把他們集中在中心城鎮(zhèn)，鼓勵并指導(dǎo)他們創(chuàng)業(yè)，由創(chuàng)業(yè)又帶動就業(yè)，從而一系列解決了農(nóng)民問題。建立了安居園和創(chuàng)業(yè)園之后，還要建立培訓(xùn)園，對勞動者進行知識和技術(shù)的培訓(xùn)，不斷提高勞動者技能，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。農(nóng)民上交土地得到安居房，然后增加技能進行創(chuàng)業(yè)，把整個產(chǎn)業(yè)進行聯(lián)動，安居園、創(chuàng)業(yè)園、培訓(xùn)園，三者互動解決農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的城市化問題，并且在試點地區(qū)已經(jīng)取得了很好的效果。

推進主體功能區(qū)規(guī)劃，劃分各級政府和部門之間的責(zé)、權(quán)、利
推進主體功能區(qū)規(guī)劃就要強調(diào)約束力和權(quán)威性，目前我國有十幾個省已經(jīng)編制了自己的主體功能區(qū)規(guī)劃，而且通過了國家論證，特別是福建、遼寧、廣東、黑龍江，這些地方都是走到前面的。而主體功能區(qū)規(guī)劃真正的落實還要依靠地方政府，地方政府要增加自覺性，還要改變考評標準。所以，對于不同類型的區(qū)縣，其考評標準也應(yīng)該是不一樣的，這樣才能把起跑線拉平。而不同政府和部門的責(zé)、權(quán)、利應(yīng)該是對稱的，這就要建立專業(yè)化的制衡機制。
專業(yè)化的機制是先設(shè)計一套評價標準，這些評價標準是科學(xué)的、合理的。其次，需要第三方評價。規(guī)劃的專業(yè)化就是要公開，責(zé)、權(quán)、利的關(guān)鍵就是要陽光，就應(yīng)該讓百姓監(jiān)督，進行一種體制內(nèi)的再改造。近期，南寧市就建立了一個公共評價網(wǎng)，百姓可以直接到網(wǎng)上來評價。主體功能區(qū)也可以辦一個中國主體功能區(qū)公開網(wǎng)，如果禁止開發(fā)區(qū)域一旦開發(fā)了，人們可以馬上舉報，舉報要進入體制內(nèi)，在體制內(nèi)部也是專業(yè)化制衡。信息化時代，一切資源和信息都可以在網(wǎng)上共享，我們要在主體功能區(qū)建設(shè)的過程當中率先導(dǎo)入這一體制，讓我們的行政體制、經(jīng)濟發(fā)展、文化建設(shè)、社會治理模式之間進行良性互動。傳統(tǒng)社會和現(xiàn)代社會的主要區(qū)別就是，傳統(tǒng)社會的新技術(shù)、思維、想法擴散的太慢，而現(xiàn)代社會有了網(wǎng)絡(luò)，擴散了，才能進行良性互動。

始于規(guī)劃，重在落實
主體功能區(qū)規(guī)劃推行的意義非常巨大，應(yīng)該是基礎(chǔ)性的，綱領(lǐng)性的，而且是約束性的，只有這樣才能落實，而且落實比規(guī)劃更重要。
限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)需要解決人口轉(zhuǎn)移的問題，這個轉(zhuǎn)移應(yīng)該通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動，而不是通過行政帶動。而在轉(zhuǎn)移的過程中，要用利益驅(qū)動和利益引領(lǐng)來解決問題。對于中央和一些省來說，在區(qū)域調(diào)整過程中配套措施的問題可能比主體功能區(qū)規(guī)劃本身還重要，沒有配套是不行的。禁止開發(fā)區(qū)的人口進城后，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)就要有相應(yīng)的戶籍、就業(yè)、培訓(xùn)等政策手段，提供機會吸納更多的轉(zhuǎn)移人口，把提高技能、技術(shù)、創(chuàng)業(yè)放到重點，不要僅僅局限于行政區(qū)劃，而要徹底把主體功能區(qū)規(guī)劃落到實處。
許正中 | 科技部國家區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃委托項目首席科學(xué)家、國家行政學(xué)院教授