一、當(dāng)前損害農(nóng)民利益的幾個突出問題
總體來看,農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是取消農(nóng)業(yè)稅以來,農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕,農(nóng)民得到的實(shí)惠明顯增加,農(nóng)民的合法權(quán)益得到較好保障,農(nóng)民群眾對黨中央、國務(wù)院的一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策十分擁護(hù)。但在有的地區(qū),由于生產(chǎn)力發(fā)展緩慢、農(nóng)村綜合改革未完全到位、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)方面的政策法規(guī)不完善,以及少數(shù)基層干部減負(fù)工作意識淡薄、不依法行政等原因,一些損害農(nóng)民利益的老問題未得到根本解決,新問題又時有發(fā)生。主要表現(xiàn)在:
(一)農(nóng)民土地權(quán)益受侵害。一是違規(guī)超標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留機(jī)動地。這種情況在人均耕地面積較多的地方帶有普遍性。如黑龍江省牡丹江市預(yù)留機(jī)動地占總耕地的7%左右,超過國家5%的上限規(guī)定,達(dá)40余萬畝;遼寧省一些縣預(yù)留機(jī)動地超過10%,有的竟高達(dá)20-30%。許多農(nóng)民反映,預(yù)留機(jī)動地發(fā)包不透明,收益不公開,屬于村民集體的收入?yún)s成了鄉(xiāng)村干部的小金庫。二是土地承包權(quán)益無保障。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計,全國還有14%的土地承包經(jīng)營權(quán)證未發(fā)放到戶,承包地被隨意調(diào)整的問題時有發(fā)生。江蘇省一些地方在撤鄉(xiāng)并村中,強(qiáng)行解除原土地承包合同重新發(fā)包,引起農(nóng)民不滿。三是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償費(fèi)被截留挪用情況嚴(yán)重。一些地區(qū)征地補(bǔ)償連法定最低標(biāo)準(zhǔn)都達(dá)不到,截留挪用現(xiàn)象也不斷出現(xiàn)。江蘇省宜興市環(huán)保科技園區(qū)在征地中以代管為名,挪用30%的補(bǔ)償費(fèi)用于資金周轉(zhuǎn),沒有發(fā)放到戶;內(nèi)蒙古“省際大通道”化德段建設(shè)工程征用牧民草場的補(bǔ)償費(fèi)被有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留,通車一年后也沒有發(fā)放給牧民。
(二)假劣農(nóng)資等問題坑農(nóng)害農(nóng)。近兩年,農(nóng)資市場經(jīng)過專項(xiàng)整治,經(jīng)營秩序有所好轉(zhuǎn),但由于市場準(zhǔn)入門檻降低,農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營主體劇增,而監(jiān)管力量薄弱,執(zhí)法手段有限,致使制售假劣農(nóng)資等坑農(nóng)、害農(nóng)問題屢屢發(fā)生。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計,僅今年上半年,全國就查處各類假劣農(nóng)資違法案件26862件。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),甚至有的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)所屬農(nóng)資經(jīng)營點(diǎn)也在售假。如甘肅省去年以來,有1060家農(nóng)業(yè)系統(tǒng)所屬農(nóng)資經(jīng)營點(diǎn)存在違規(guī)經(jīng)營假劣農(nóng)資和哄抬農(nóng)資價格等問題。此外,不少農(nóng)民反映,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性費(fèi)用漲幅很快,使農(nóng)民的隱性負(fù)擔(dān)不斷加重,一定程度上抵銷了支農(nóng)政策帶來的實(shí)惠。
(三)惠農(nóng)補(bǔ)貼落實(shí)不到位。一是截留、挪用、抵扣甚至克扣涉農(nóng)補(bǔ)貼款。內(nèi)蒙古烏蘭察布市化德縣農(nóng)牧民反映,該縣有關(guān)部門非但不及時發(fā)放禁牧補(bǔ)貼,還強(qiáng)迫他們購買指定的精飼料進(jìn)行抵扣,如要現(xiàn)金則只給補(bǔ)貼款的80%。個別地方違規(guī)將部分補(bǔ)貼款用于抵頂農(nóng)業(yè)稅尾欠或者“一事一議”籌資。二是一些涉農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低。內(nèi)蒙古赤峰市退牧還草補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為4元/畝,補(bǔ)助年限4年,由于牧民需要購買飼料圈養(yǎng)牲畜,養(yǎng)畜成本大幅增加,但補(bǔ)貼金額遠(yuǎn)不足以負(fù)擔(dān)新增成本,致使偷牧現(xiàn)象頻頻發(fā)生。三是涉農(nóng)補(bǔ)貼政策的執(zhí)行不夠公開和透明。由于公示不詳,導(dǎo)致不少地方農(nóng)民知道國家發(fā)放種糧等補(bǔ)貼,但不知道該補(bǔ)多少,補(bǔ)貼的項(xiàng)目也不清楚。安徽省淮北市一些縣(市)發(fā)給農(nóng)民的補(bǔ)貼卡科目一欄竟然寫的是“工資”,補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和金額也沒有向農(nóng)民明示。
(四)“一事一議”籌資籌勞制度執(zhí)行不規(guī)范。“一事一議”籌資籌勞已成為農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的重要途徑,但農(nóng)民很難搞清楚哪些項(xiàng)目應(yīng)由政府承擔(dān),哪些項(xiàng)目需要農(nóng)民自籌。因此,在實(shí)施中亂議、多籌、濫用的現(xiàn)象屢見不鮮。有的地方還違規(guī)搞超標(biāo)準(zhǔn)籌資。黑龍江省伊春市保興鄉(xiāng)聯(lián)豐村以“一事一議”的名義,一次就向村民人均籌資30元、籌勞30個義務(wù)工,進(jìn)行村內(nèi)水泥路鋪建。有的地方以“一事一議”名義向農(nóng)民亂籌資。去年,湖南省常德市鼎城區(qū)山嘴鄉(xiāng)要求全鄉(xiāng)12個村開展“一事一議”籌資,每村籌資2000至4000元不等,上調(diào)到鄉(xiāng),用于鄉(xiāng)黨委、政府召開村組干部會議的伙食開支。另外,“一事一議”籌資籌勞程序復(fù)雜、操作性不強(qiáng)、監(jiān)督不到位依然是個老問題。農(nóng)民也普遍反映,“一事一議”太復(fù)雜,只有干部弄得明白,都是干部說了算。
(五)亂收費(fèi)、亂罰款和集資攤派仍比較突出。稅費(fèi)改革后,縣鄉(xiāng)財源減少,一些基層政府和部門巧立名目向農(nóng)民伸手要錢的現(xiàn)象仍然存在。亂收費(fèi)主要集中在農(nóng)業(yè)用水用電、義務(wù)教育、報刊訂閱、身份證換代、建房、農(nóng)機(jī)審檢等方面。安徽省合肥市郊區(qū)不管農(nóng)民用不用水都要收取提水灌溉費(fèi)16.8元/畝、自流灌溉費(fèi)2.4元/畝。亂罰款主要集中在林(牧)區(qū)管理、計劃生育、殯葬管理等方面。內(nèi)蒙古烏蘭察布市化德縣的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在草場禁牧期間以罰代禁,罰款金額隨意性大,而且不開收據(jù)。各種集資攤派主要集中在修路、水利建設(shè)等方面,特別是上級要求基層配套資金的項(xiàng)目。由于基層財政無力配套,所需資金往往轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上,人均少則幾十元,多則上百元。安徽省肥東縣修筑村公路92公里,需配套資金600多萬元,財政拿不出錢,就轉(zhuǎn)向農(nóng)民集資攤派。此外,由于基層實(shí)際配套資金不足,項(xiàng)目建設(shè)往往偷工減料,形成質(zhì)量隱患。
(六)新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)中出現(xiàn)一些新問題。從調(diào)研情況看,有的地方忽視新農(nóng)村建設(shè)中“發(fā)展生產(chǎn)”這一中心任務(wù),往往只在建設(shè)村容村貌上下功夫,特別是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部為了追求個人政績,不尊重農(nóng)民意愿,盲目大拆大建,損害了農(nóng)民利益。比較突出的苗頭性問題有:一是制定政策欠妥,農(nóng)民出資投勞的負(fù)擔(dān)過重。江西省贛州市規(guī)定,新農(nóng)村建設(shè)示范村群眾集資要達(dá)到出資額的60%。示范村一般規(guī)模為50戶左右,為完成“三清三改”(清垃圾、清路障、清空心房,改水、改廁、改路)需資金50萬元,省里補(bǔ)貼10萬元,幫扶單位支持5萬元,剩下資金由農(nóng)民自籌,由此,每戶農(nóng)民出資高達(dá)7000余元。二是個別地方搞“形象工程”。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市東勝區(qū)在對210國道東勝段沿線村容村貌進(jìn)行整治中,強(qiáng)行拆除農(nóng)民自建的廁所、豬圈,而且不顧農(nóng)民分散居住的實(shí)際情況進(jìn)行集中新建,給農(nóng)民生產(chǎn)、生活帶來不便;黑龍江省綏化市東津鎮(zhèn)愛國村二屯用45萬塊紅磚鋪路,要求每家農(nóng)戶統(tǒng)一安裝鐵籬網(wǎng)和豪華鐵門。三是超前建設(shè),后續(xù)管理缺乏資金保障。一些新農(nóng)村建設(shè)示范項(xiàng)目由于缺乏足夠的自有資金支持或公共財政資金配套,在建設(shè)過程中或者建成后的管理維護(hù)過程中,都有可能因?yàn)橘Y金不足向農(nóng)民籌資,從而形成新的農(nóng)民負(fù)擔(dān)隱患。
二、解決損害農(nóng)民利益突出問題的對策建議
解決損害農(nóng)民利益的突出問題,需要地方各級政府切實(shí)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,各個部門依法行政、加強(qiáng)監(jiān)管,特別是要圍繞社會主義新農(nóng)村建設(shè)和推進(jìn)農(nóng)村綜合改革,懲防并舉,綜合治理。我們結(jié)合調(diào)研情況,根據(jù)自己的職責(zé)提出如下意見建議:
(一)加強(qiáng)農(nóng)村基層干部的思想作風(fēng)建設(shè)。教育引導(dǎo)基層干部貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,樹立正確的政績觀,充分尊重農(nóng)民群眾的意愿,堅(jiān)持走群眾路線,不做損害農(nóng)民利益的事,特別是在新農(nóng)村建設(shè)中真正做到實(shí)事求是、量力而行,統(tǒng)籌農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村基層干部的培訓(xùn),促使基層干部依法行政、依規(guī)辦事,執(zhí)行中央政策不打折扣,履行自己職責(zé)不濫用權(quán)力。改革和完善農(nóng)村基層工作考核機(jī)制和激勵機(jī)制,引導(dǎo)基層干部不斷增強(qiáng)群眾觀念和服務(wù)意識,把主要精力放到服務(wù)農(nóng)民群眾、規(guī)劃改革發(fā)展、營造發(fā)展環(huán)境、解決矛盾糾紛、構(gòu)建和諧農(nóng)村等方面上來。
(二)將解決損害農(nóng)民土地權(quán)益問題列為糾風(fēng)專項(xiàng)治理的重點(diǎn)任務(wù)。土地是當(dāng)前農(nóng)民最重要的社會保障,涉及農(nóng)民的根本利益。侵害農(nóng)民土地權(quán)益的問題如果解決不好,就可能動搖農(nóng)村的社會和諧和新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)。當(dāng)前,土地權(quán)益受侵害也已成為農(nóng)民反映最強(qiáng)烈、農(nóng)村社會矛盾最突出的問題之一。我們建議,在做好農(nóng)民負(fù)擔(dān)日常監(jiān)管、防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的同時,由農(nóng)業(yè)部牽頭,國土資源部、監(jiān)察部、國務(wù)院糾風(fēng)辦等部門配合,明年開始對侵害農(nóng)民土地權(quán)益的問題進(jìn)行一次集中整治,重點(diǎn)解決以下問題:一是對農(nóng)村預(yù)留機(jī)動地情況進(jìn)行全面摸底和清理,切實(shí)糾正超標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留機(jī)動地、不公開預(yù)留機(jī)動地收益、搞暗箱操作的行為;二是督促各地方盡快落實(shí)承包經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放,保證農(nóng)民證地相符;三是堅(jiān)決制止違法干涉農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)以及土地自主經(jīng)營的行為;四是對各地征收征用農(nóng)民承包地的情況進(jìn)行全面檢查,認(rèn)真糾正亂征地、不按國家規(guī)定給予征地補(bǔ)償費(fèi)、不進(jìn)行妥善安置等行為。用一至兩年時間,對農(nóng)村土地承包和征收征用秩序進(jìn)行一次較為徹底的整頓,逐步建立維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的長效機(jī)制。
(三)健全和完善維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的政策法規(guī)。一是認(rèn)真總結(jié)保護(hù)農(nóng)民利益的政策在實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn),進(jìn)一步明確農(nóng)民應(yīng)有的各項(xiàng)合法權(quán)益,條件成熟時制定農(nóng)民權(quán)益保護(hù)方面的專門法律。二是針對基層干部侵害農(nóng)民土地權(quán)益、在農(nóng)村綜合改革和新農(nóng)村建設(shè)中不作為、亂作為的行為,盡快建立完善相應(yīng)的糾錯機(jī)制和問責(zé)規(guī)定。三是完善以村民會議或村民代表會議為主要形式的民主議事制度,特別是“一事一議”制度,進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)民群眾對所議事項(xiàng)決策和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定。四是對基層干部和農(nóng)民反映較多、操作性不強(qiáng)、實(shí)際效果不佳的制度措施,予以改進(jìn)或廢止。建議有關(guān)部門取消在農(nóng)村進(jìn)行的基本建設(shè)項(xiàng)目要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層同步配套資金的硬性規(guī)定。
(四)加強(qiáng)監(jiān)管,繼續(xù)嚴(yán)肅查處損害農(nóng)民利益的案件。圍繞中央支農(nóng)惠農(nóng)政策的落實(shí),加大監(jiān)督檢查力度。堅(jiān)決糾正平調(diào)、截留、挪用、克扣農(nóng)民的糧食直補(bǔ)款、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼以及村級財政補(bǔ)助金等違規(guī)違紀(jì)行為,加強(qiáng)對惠農(nóng)資金發(fā)放使用的管理和監(jiān)督;堅(jiān)決糾正新農(nóng)村建設(shè)中不顧農(nóng)民實(shí)際承受能力,強(qiáng)拆強(qiáng)建、盲目建設(shè)的錯誤傾向;嚴(yán)格監(jiān)督落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好清理化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作的意見》(國辦發(fā)〔2006〕86號),堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù);堅(jiān)決糾正各種形式主義的評比達(dá)標(biāo)升級活動。同時,集中力量重點(diǎn)查處三類損害農(nóng)民利益的突出問題:一是不落實(shí)國家土地承包和征地補(bǔ)償政策,侵害農(nóng)民土地權(quán)益,致使農(nóng)民長期上訪或群體上訪的案件。二是制售假劣農(nóng)資、哄抬農(nóng)資價格等坑農(nóng)害農(nóng)問題。三是各種面向農(nóng)民的亂收費(fèi)、亂罰款、強(qiáng)行集資攤派等行為。