一、 財政管理體制的內(nèi)容1、 預(yù)算管理體制根據(jù)國家各級政權(quán)的職責范圍劃分各級預(yù)算收支范圍和管理權(quán)限，并規(guī)定收支劃分的方法。預(yù)算管理體制是財政管理體制的核心。由于國家預(yù)算集中了國家的主要財力，是國家有計劃地組織財政分配的基本形式，通常也把預(yù)算管理體制稱為財政管理體制。2、預(yù)算外資金管理體制規(guī)定預(yù)算外資金（見預(yù)算）的收支范圍和管理權(quán)限。預(yù)算外資金在性質(zhì)上屬于財政資金，但不納入國家預(yù)算管理而由各地方、各部門、各企業(yè)、事業(yè)單位自收自支、自行管理。3、 稅收管理體制規(guī)定各級政權(quán)機關(guān)在稅收管理上的職責和權(quán)限。稅收是國家最重要的財政收入。在各級政權(quán)組織之間，不僅對稅種及稅收的減免權(quán)有明確的劃分，而且對稅收稽征管理的職權(quán)也有具體的規(guī)定。4、行政、事業(yè)財務(wù)管理體制規(guī)定國家行政機關(guān)和事業(yè)單位為完成其工作任務(wù)和事業(yè)計劃所具有的經(jīng)費支配權(quán)限和責任，經(jīng)費開支的范圍和管理形式，以及在完成任務(wù)和計劃后對經(jīng)費節(jié)余可以分享的權(quán)利。5、固定資產(chǎn)投資管理體制規(guī)定在使用國家投資過程中，國家與建設(shè)單位（包括新建、改建、擴建和更新改造的單位）及其職工之間各自的職責和全面完成國家任務(wù)后應(yīng)得的利益。固定資產(chǎn)投資中涉及專業(yè)銀行信用管理體制和建設(shè)單位本身的財務(wù)活動，不屬于財政管理體制的范圍。6、企業(yè)財務(wù)管理體制規(guī)定國營企業(yè)再生產(chǎn)過程中國家與企業(yè)、職工之間在資金管理、成本管理、企業(yè)收入分配和使用等方面的責任、權(quán)限和利益。資金（包括企業(yè)固定資金和企業(yè)流動資金）和積累的分配是財政管理體制直接處理的。涉及企業(yè)與銀行以及企業(yè)內(nèi)部關(guān)系的，則分別屬于銀行信用管理體制和企業(yè)本身的財務(wù)活動。二、我國財政管理體制的演變發(fā)展 中國的財政管理體制經(jīng)歷了由高度集中的統(tǒng)一收支管理體制逐步轉(zhuǎn)向中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理體制的過程。不同時期的財政管理體制有過各種變化，集中和分散的程度不同，分級管理的形式也不同。在大部分時期內(nèi)，是同當時政治經(jīng)濟發(fā)展情況和經(jīng)濟管理體制的要求相適應(yīng)的。 1978年后,為了加速實行社會主義現(xiàn)代化建設(shè),財政體制進行了一系列的改革，主要是圍繞中央與地方、國家與企業(yè)的關(guān)系進行，以后者為重點。在中央與地方的財政關(guān)系方面，擴大了地方的財權(quán)，加強了地方理財?shù)呢熑涡?，體現(xiàn)了責、權(quán)、利相結(jié)合的原則。在國家與企業(yè)的財政關(guān)系方面,改變國家對企業(yè)統(tǒng)得過死的狀況,擴大企業(yè)的自主權(quán)，先后試行了企業(yè)基金辦法、各種形式的利潤留成辦法和盈虧包干辦法。其后，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，把企業(yè)上繳利潤的制度逐步改為向企業(yè)征收所得稅，企業(yè)納稅后的利潤歸企業(yè)自行支配使用（見國營企業(yè)利潤分配）。通過征收所得稅，用法律形式把國家與企業(yè)的分配關(guān)系固定下來，既保證了國家財政收入的穩(wěn)定增長,又進一步發(fā)揮了稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟的杠桿作用,從而有利于建立和健全企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)濟責任制，落實擴大企業(yè)自主權(quán)的各項措施，充分發(fā)揮企業(yè)和職工的積極性。在固定資產(chǎn)投資管理體制方面，把財政無償撥款供應(yīng)基本建設(shè)資金改為通過建設(shè)銀行有息貸款,定期償還,并推行投資包干制,明確建設(shè)單位和施工單位的經(jīng)濟責任,進一步調(diào)動其完成國家計劃投資的積極性。對行政、事業(yè)單位的經(jīng)費也開始推行包干使用、節(jié)余分成的辦法，促使其在完成規(guī)定任務(wù)的前提下努力節(jié)省經(jīng)費開支。 我國財政管理體制自1949年以來，伴隨各時期經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，也相適應(yīng)發(fā)生了變化.從1949年建國開始到1993年實行分稅制，其變化軌跡可描述為由中央集權(quán)型“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制——行政性分權(quán)型“財政包干”體制——與國際慣例接軌分權(quán)型“分稅制”和公共財政體制。循此軌跡，我國財政管理體制基本經(jīng)歷了七個發(fā)展階段。 第一階段：建國初期。當時全國的經(jīng)濟形勢是國民黨政府扔下的民生凋蔽、通貨膨脹、生產(chǎn)停頓、經(jīng)濟幾近崩潰的爛攤子。為發(fā)展生產(chǎn)，恢復(fù)經(jīng)濟，克服財政困難，只能實行高度集中的財政管理體制。由中央政府集中掌握國家收入與支出的支配權(quán)，即所謂的“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理制度。這一制度的實行，充分發(fā)揮了財政的分配與監(jiān)督職能，有效制止了通貨膨脹，穩(wěn)定了全國的金融形勢，平衡了財政收支，促使國民經(jīng)濟很快走上了恢復(fù)性發(fā)展的道路。 第二階段：“一五”時期。1953年，我國開始進入第一個五年計劃時期，其標志為國民經(jīng)濟已由恢復(fù)轉(zhuǎn)向有計劃地開展大規(guī)模建設(shè)。為適應(yīng)這一經(jīng)濟的發(fā)展需要，我國在財政管理上一改過去的“統(tǒng)收統(tǒng)支”制度，實行中央、省(市)和縣(市)三級管理財政。具體是把地方收入劃分三類：一類為地方固定收入，包括地方企業(yè)、事業(yè)收入、地方稅收和其它收入；二類為固定比例分成收入，主要是農(nóng)業(yè)稅、工商營業(yè)稅和工商所得稅；三類為調(diào)劑收入，主要是商品流通稅和貨物稅。至于支出，基本按照企業(yè)、事業(yè)和行政單位的隸屬關(guān)系，劃分各級財政的支出范圍。三級管理的結(jié)果，使地方財政有了比較穩(wěn)定的收入來源。 雖然這時的財政管理體制已由過去的高度集中轉(zhuǎn)向在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級管理。但主導(dǎo)方面仍然傾向于集中。舉一國之力，集中辦大事，已成為當時上下的共識。實踐證明，這一財政管理體制有力地促進了第一個五年計劃的完成。 第三階段：“大躍進”時期(1958——1959年)。從1958年開始，我國進入第二個五年計劃時期。這時國家的經(jīng)濟體制有較大改革，著力于擴大地方權(quán)限，財政自然也相應(yīng)做了改革。中央部分企業(yè)下放地方，收入歸地方，支出也隨之下放，實行“以收定支”確定收支比例，五年不變。結(jié)果，由于大躍進的干擾破壞，這一改革只實行了一年即告中止。當時由于下放過多，造成財力過于分散，又由于浮跨風造成財政收入的虛假，這樣，原來確立的“以收定支”難以為繼，只好改成“總額分成”。 第四階段：國民經(jīng)濟調(diào)整時期(1961——1966年)。為克服“大躍進”時期“左”的干擾，國家對經(jīng)濟調(diào)整，實行“調(diào)整、鞏固、充實、提高”八字方針。經(jīng)濟管理權(quán)集中于中央、中央派出的各大區(qū)局和省(市)三級，但主要集中于中央和中央局。與此相適應(yīng)的，財政管理也實行集中方式，強調(diào)“全國一盤棋”，要“上下一本帳”，要求各級財政預(yù)算安排必須逐級落實，堅持做到“當年收支平衡，略有結(jié)余”，“不打赤字預(yù)算”，整頓預(yù)算外資金。由于加強了財政集中統(tǒng)一管理，有力地保證了國民經(jīng)濟三年調(diào)整任務(wù)的順利完成。 第五階段：“文革”時期。當時由于國民經(jīng)濟秩序十分混亂，財政管理亦然。1970年，國務(wù)院提出第四個五年計劃《綱要》，對經(jīng)濟體制進行改革。1971年開始實行企業(yè)下放，財政收支搞“大包干”。這樣實行的結(jié)果并不好，象大慶、鞍鋼、第一汽車廠等這些大型企業(yè)均下放給地方，中央幾乎沒有直屬企業(yè)，無法統(tǒng)籌安排，而地方囿于財力與能力又沒辦法管好這些大企業(yè)，地方負擔由此加重，“收支大包干”沒有達到預(yù)期效果。 第六階段：國民經(jīng)濟第二次調(diào)整時期 (1980——1984年)。這一時期國家實行“調(diào)整、改革、整頓、提高”新八字方針。在財政上， 1980年開始實行“劃分收支，分級包干(分灶吃飯)”的財政管理體制：明確劃分中央和地方財政的收支范圍，規(guī)定中央所屬企業(yè)收入、關(guān)稅收入和中央其它收入，歸中央財政；中央的基本建設(shè)投資、中央企業(yè)的流動資金、國防戰(zhàn)備費、對外援助、中央級的事業(yè)費等支出，統(tǒng)歸中央負責。地方所屬企業(yè)的收入、納稅、農(nóng)牧業(yè)稅、工商所得稅、地方稅和地方其它收入，歸地方財政，地方的基本建設(shè)投資、地方企業(yè)流動資金、支援農(nóng)業(yè)支出、地方各項事業(yè)費、撫恤和社會救濟及地方行政管理費等，統(tǒng)由地方財政支出。這一管理體制對地方得益較多。因為要確定地方財政收支包干基數(shù)，凡是地方收入大于支出的地區(qū)，按比例上交；支出大于收入的地區(qū)，從工商稅中按比例留給地方，作為調(diào)劑收入；如有的地區(qū)，工商稅全部留給地方，收入仍小于支出的，不足部分由中央財政給予定額補助。分成比例或補助數(shù)額確定后，原則上五年不變。后來中央根據(jù)實際情況又將“劃分收支，分級包干”的辦法逐步改為“總額分成比例包干”的辦法，即按地方收入總額同支出基數(shù)，求出一個分成比例，按此比例，劃分中央和地方收入。 第七階段：我國市場經(jīng)濟初創(chuàng)時期(1985——1993年)。中央總結(jié)了以往經(jīng)驗，在大部分省、自治區(qū)、直轄市實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制。這一體制在搞活地方經(jīng)濟建設(shè)上，確實起了很大作用。不過也有一些問題，主要是那些收入較多而上繳比例大的地區(qū)，積極性不高，個別地區(qū)因此出現(xiàn)收入下降趨勢。有鑒于此，國務(wù)院于1993年12月15日決定，從1994年1月1日起，改革地方財政包干制度，對各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市實行“分稅制”的財政管理體制。 分稅制財政管理體制自1994年確立以來，經(jīng)過近十年的實踐檢驗，證明這一管理體制對增強政府，尤其是中央政府在市場經(jīng)濟中的宏觀調(diào)控能力，起到了積極作用。分稅制通過大量的中央對地方的稅收返還，強化了中央在上下級財政分配中的主導(dǎo)地位，通過對收入增量的調(diào)整，形成了有利于中央財政收入適度增長的運行機制，增強了中央財政的實力，使中央財政建立和完善轉(zhuǎn)移支付制度，實行有效的橫向和縱向的經(jīng)濟調(diào)節(jié)成為可能。但現(xiàn)行的并不是徹底分稅制，它本身還不完善，仍然存在著一些需要改進的問題。比如： 1.對各級政府事權(quán)的劃分不夠清晰。徹底的分稅制必須建立在明確界定各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，明確各級政府需要做什么，這些職責的履行需要多少開支等。在此基礎(chǔ)上劃分收入來源。一般情況下，中央政府主要負責提供滿足全國性“公共需要”的“公共產(chǎn)品”，而地方政府則應(yīng)滿足地方性“公共需要”的“公共產(chǎn)品”。 2.地方財政是不完全獨立的財政。這主要表現(xiàn)在財政收入上，基本受制于中央。象地方稅的征收要根據(jù)中央統(tǒng)一稅法征收，地方?jīng)]有稅收立法權(quán)。地方財政更沒有發(fā)行公債的權(quán)力，亦沒有主體稅種。 3.收入和支出的基數(shù)確定有待改進?，F(xiàn)行稅制仍沿用基數(shù)法，這有其局限性，應(yīng)在明確各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，采用因素法來確定各級政府的收支。 4.稅種的劃分不盡合適。現(xiàn)行稅制將個人所得稅劃分為地方稅種，這是為解決目前征管難度較大的一個權(quán)宜之計。在許多發(fā)達國家，個人所得稅是中央財政(聯(lián)邦財政)的主體稅種。這就預(yù)含著我們現(xiàn)行的分稅制還需繼續(xù)改革的動因。 5.企業(yè)利潤的劃分有待規(guī)范。我國國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中占十分重要的地位，國有企業(yè)利潤收入也是政府財政收入的來源之一。目前企業(yè)利潤的劃分是中央企業(yè)收入歸中央，地方企業(yè)收入歸地方，這樣易于導(dǎo)致地方保護主義，不利于全國統(tǒng)一市場的形成。 以上問題反映了我國財政管理體制在伴隨市場經(jīng)濟發(fā)展中，也有一個逐步轉(zhuǎn)型、不斷完善的過程。這一過程的完成，就需要繼續(xù)深化財政管理體制改革。 三、財政管理體制的內(nèi)涵（一）、財政管理體制的實質(zhì)財政管理體制的實質(zhì)是正確處理國家在財政資金分配上的集權(quán)與分權(quán)問題。國家的各項職能是由各級政府共同承擔的，為了保證各級政府完成一定的政治經(jīng)濟任務(wù)，就必須在中央與地方政府、地方各級政府之間，明確劃分各自的財政收支范圍、財政資金支配權(quán)和財政管理權(quán)。一般地說，各級政府有什么樣的行政權(quán)力（事權(quán)），就應(yīng)當有相應(yīng)的財權(quán)，以便從財力上保證各級政府實現(xiàn)其職能。（二）、財政管理體制的地位和作用在整個國民經(jīng)濟管理體制中，財政管理體制占有重要的地位，因為各項經(jīng)濟事業(yè)的發(fā)展都要有財力、物力的支持。正因為如此，財政管理體制必須適應(yīng)經(jīng)濟管理體制的要求。由于財政管理體制屬于上層建筑，它反映社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)并由其決定。因此，財政管理體制要為社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)和生產(chǎn)力的發(fā)展服務(wù)，并要適應(yīng)國民經(jīng)濟發(fā)展的要求。四、我國財政管理體制的原則第一，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級財政。 這是我們確立財政管理體制的基本原則，也是由我國經(jīng)濟制度決定的。首先，黨和國家的路線、方針、政策在全國范圍內(nèi)必須統(tǒng)一貫徹執(zhí)行，作為財政管理，它屬于國民經(jīng)濟管理的一個方面，應(yīng)保證黨與國家的路線、方針、政策的統(tǒng)一貫徹執(zhí)行。其次，財政管理體制的確立必須適應(yīng)我國政權(quán)體制的要求。一級政府都有一級施政范圍，也就必須相應(yīng)建立一級財政。再次，我國已建立的公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的經(jīng)濟制度，需要政府有力的宏觀調(diào)控，財政也必須有計劃地籌集和分配資金。最后，我國各地經(jīng)濟基礎(chǔ)和自然條件相差懸殊，因此在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，還不能統(tǒng)得過死，搞不切實際的一刀切，應(yīng)從我國國情出發(fā)，實行分級財政，以利于因地制宜地統(tǒng)籌安排地方的各項經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)。 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級財政，其實就是中央集權(quán)和地方分權(quán)的關(guān)系問題。這種集權(quán)和分權(quán)，表現(xiàn)在財政管理體制上，無論是中央或地方，均有一個確定財政管理權(quán)限大小和財力多少的問題。它們是一對矛盾，解決這一集權(quán)與分權(quán)矛盾的辦法，只能根據(jù)經(jīng)濟運行規(guī)律與客觀情況需要而定。但其基本辦法應(yīng)是，凡屬關(guān)系國家全局的管理權(quán)限，絕不能分散，一定要保證中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，凡屬地方需要因地制宜的管理權(quán)限，一定要交給地方，以求充分調(diào)動地方的積極性。 第二，財政管理體制必須與國家政權(quán)結(jié)構(gòu)和國家經(jīng)濟管理體制相適應(yīng)。 財政分級管理的結(jié)果，應(yīng)做到財政管理與我國國家政權(quán)結(jié)構(gòu)和行政區(qū)劃相一致。因為一級政權(quán)和相應(yīng)的行政管理機構(gòu)承擔著職權(quán)范圍內(nèi)的發(fā)展經(jīng)濟和搞好社會、教育、文化建設(shè)等諸方面的權(quán)力和責任，這就必須賦予其相應(yīng)的管理財政收支的權(quán)力和財力，才能保證其政府管理職能的實現(xiàn)。 財政管理體制隸屬于國民經(jīng)濟管理體制，前者是后者的有機構(gòu)成部分。一旦國民經(jīng)濟體制發(fā)生變化，必然要影響財權(quán)與財力的分配發(fā)生變化。所以財政管理體制必須伴隨國民經(jīng)濟的發(fā)展變化做相應(yīng)的調(diào)整，以求二者更好地適應(yīng)。 第三，財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一，權(quán)與責要結(jié)合。 財政與事權(quán)的統(tǒng)一，就是各級政府有什么樣的職權(quán)和有什么樣的辦事權(quán)，就應(yīng)有什么樣的財權(quán)，它們必須是對等、相應(yīng)的。至于權(quán)與責的結(jié)合，表現(xiàn)在財政管理上，就是要使各級財政都有各自的收入來源和支出范圍。事實證明，權(quán)與責結(jié)合好了，才能保證財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。 |
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