以史為鑒 與時俱進(jìn)

------——我國環(huán)境資源立法發(fā)展歷程引發(fā)的思考(上)

發(fā)表時間： 2009-6-25    信息來源：中國環(huán)境報

    人類共同面臨的環(huán)境污染和資源短缺，已經(jīng)成為威脅人類生存與發(fā)展的基本問題。世界各國在積極尋求各種解決問題路徑的過程中，逐漸達(dá)到共識，認(rèn)為最為積極有效的手段是將各種措施規(guī)范化，以法律形式制度化，這就是環(huán)境資源立法的淵源。換言之，環(huán)境資源立法是在一定社會制度下，為解決人類社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的環(huán)境問題而產(chǎn)生和發(fā)展起來的，與特定時期面臨的環(huán)境問題和社會制度、文化背景有著密切的聯(lián)系。 
　　
古代:世界上環(huán)境資源立法的雛形 
　　“天人合一”，作為我國古代樸素的生態(tài)倫理思想，影響著人們對自然資源開發(fā)與保護(hù)活動。我國早在公元前2100年～公元前1600年的夏朝時期，就出現(xiàn)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定。據(jù)《逸周書·大聚》記載，夏朝時期規(guī)定“春三月，山林不登斧，以成草木之長；夏三月，川澤不入網(wǎng)罟，以成魚鱉之長”?！俄n非子·內(nèi)儲說》上載:“殷之法，刑棄灰于街者。”西周時期《伐崇令》規(guī)定:“毋壞屋，毋填井，毋伐樹木，毋動六畜，有不如令者，死無赦。” 
　　在“天人合一”思想的指導(dǎo)下，我國古代人類社會在處理人與自然之間的關(guān)系問題上，出現(xiàn)了一些保護(hù)自然環(huán)境的論述和零散的保護(hù)自然環(huán)境的法律規(guī)范，作為特定社會制度條件下的產(chǎn)物是十分可貴的。 
　　
近代:環(huán)境資源立法整體上滯后于西方國家 
　　1840年鴉片戰(zhàn)爭后，由于戰(zhàn)亂頻繁，政局不穩(wěn)，執(zhí)政者不重視環(huán)境資源保護(hù)，我國環(huán)境資源立法工作緩慢發(fā)展甚至出現(xiàn)階段性停滯。中華民國政府曾先后頒布過一些保護(hù)環(huán)境和自然資源的法律。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的蘇區(qū)、抗日革命根據(jù)地和解放區(qū)的革命政權(quán)在戰(zhàn)爭年代也制定了一些環(huán)境資源法律法規(guī)，如《中華蘇維埃共和國土地法》(1931年)、《晉察冀邊區(qū)保護(hù)公私林木辦法》(1939年)、《陜甘寧邊區(qū)森林保護(hù)條例》(1941年)等。 
　　在這個時期，由于我國長期處于經(jīng)濟(jì)、社會和科學(xué)不發(fā)達(dá)的狀態(tài)，缺乏現(xiàn)代環(huán)境資源保護(hù)賴以發(fā)展的必要條件，導(dǎo)致環(huán)境資源立法滯后，僅有的法律制度也沒有得到有效實施，立法進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界發(fā)展水平。 
　　
現(xiàn)代:基本形成了有法可依的環(huán)境資源法律體系 
　　新中國成立初期，我國經(jīng)濟(jì)方面的首要任務(wù)是恢復(fù)經(jīng)濟(jì)特別是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，這一時期的環(huán)境資源立法較多的是自然資源保護(hù)方面的，制定了一系列有關(guān)保護(hù)森林、保護(hù)土地、改良土壤、防治水土流失和沙化、整理害河等法規(guī)和規(guī)范性文件，如《國家建設(shè)征用土地辦法》(1953年)、《政務(wù)院關(guān)于發(fā)動群眾開展造林、育林、護(hù)林工作的指示》(1953年)、《礦產(chǎn)資源保護(hù)試行條例》(1956年)、《關(guān)于防止廠礦企業(yè)中矽塵危害的決定》(1956年)、《水土保持暫行綱要》(1957年)等。 
　　進(jìn)入20世紀(jì)70年代，工業(yè)發(fā)達(dá)國家不斷出現(xiàn)震驚世界的公害事件，慘痛的教訓(xùn)使我國也認(rèn)識到控制污染的重要性。1973年，我國召開了第一次全國環(huán)境保護(hù)會議，把環(huán)境保護(hù)提上了國家管理的議事日程。會議擬定了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》，并隨后由國務(wù)院發(fā)布實施。環(huán)境保護(hù)工作邁出了關(guān)鍵的一步，我國環(huán)境資源立法進(jìn)入新的發(fā)展階段。 
　　1978年通過的《憲法》在“總綱”中規(guī)定“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”，這是我國首次將環(huán)境保護(hù)工作列入國家根本大法，為我國的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境立法提供了憲法基礎(chǔ)。 
　　1979年9月13日，第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議原則通過了《環(huán)境保護(hù)法(試行)》，我國第一部環(huán)境法律問世。這部法律規(guī)定了各地建立環(huán)境保護(hù)的管理機構(gòu)和環(huán)境影響評價、“三同時”制度等，確立了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本方針。 
　　1982年頒布的《憲法》第二十六條規(guī)定:“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”這一規(guī)定將環(huán)境的對象予以擴(kuò)大，同時還增加了一些合理開發(fā)利用自然資源的條款。 
　　隨后，在環(huán)境污染防治方面，國家制定了《海洋環(huán)境保護(hù)法》(1982年)、《水污染防治法》(1984年)、《大氣污染防治法》(1987年)等。在自然資源管理和保護(hù)方面，制定了《森林法》(1984年)、《草原法》(1985年)、《漁業(yè)法》(1985年)、《土地法》(1985年)、《水法》(1988年)和《野生動物保護(hù)法》(1989年)。此外，在國家一些重要的民事、行政和訴訟等基本法律及有關(guān)企業(yè)的立法中也規(guī)定了一些環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。 
　　1989年12月，第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過了《環(huán)境保護(hù)法》，確立了我國環(huán)境保護(hù)的基本原則和基本制度，包括環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展原則，環(huán)境保護(hù)公眾參與原則，環(huán)境保護(hù)預(yù)防為主、防治結(jié)合原則，環(huán)境治理污染者負(fù)擔(dān)原則；規(guī)定了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境監(jiān)測制度、環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價制度、清潔生產(chǎn)制度、“三同時”制度、排污許可證制度、排污收費制度以及限期治理制度。 
　　1992年6月，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會提出并通過了全球的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，要求“必須發(fā)展和執(zhí)行綜合的、有制裁力的和有效的法律和條例”。1994年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)了《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，要求建立保障可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施的環(huán)境資源法律制度。我國在繼續(xù)加快制定新的環(huán)境資源法律、法規(guī)的同時，開始對原有的環(huán)境資源法律、法規(guī)進(jìn)行整理、修改和完善。從總體上看，這次立法高潮主要是對原有法律的修改、補充，重點在于加強對環(huán)境資源的行政管理。同時，地方環(huán)境資源立法有所加強，成為我國環(huán)境資源立法的有機組成部分。 
　　2003年科學(xué)發(fā)展觀的提出，為我國環(huán)境資源立法工作注入了新的活力。全國人大常務(wù)委員會再次修改了《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2004年)、《水污染防治法》(2008年)，制定了《可再生能源法》(2005年)、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》(2008年)。同時，針對氣候變暖等全球性環(huán)境問題，加入了多項有關(guān)環(huán)境與發(fā)展的國際公約，并繼續(xù)積極參與有關(guān)可持續(xù)發(fā)展的國際立法。 
　　當(dāng)前，圍繞我國特色社會主義法律體系建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的要求，《土地管理法》(修改)、《礦產(chǎn)資源法》(修改)、《大氣污染防治法》(修改)、《森林法》(修改)和自然區(qū)保護(hù)、海島保護(hù)相關(guān)法律的起草修訂工作，已經(jīng)列入十一屆全國人大立法規(guī)劃?！董h(huán)境保護(hù)法》的修改作為十一屆全國人大常委會根據(jù)情況安排的立法項目，其研究論證工作已全面展開。 
　　這一時期，環(huán)境資源立法成為我國環(huán)境保護(hù)工作的重要支柱和保障，成為我國社會主義法律體系中新興的、發(fā)展迅速的一個有機組成部分。可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展觀成為環(huán)境資源立法的指導(dǎo)思想。在科學(xué)發(fā)展觀思想的指引下，我國社會主義法律、政策以及相關(guān)的制度和體制正在向全面保障可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施方面發(fā)生變革。環(huán)境資源立法越來越多地采用經(jīng)濟(jì)手段和市場機制，法律手段的綜合性加強，運用行政管理、宏觀調(diào)控和市場經(jīng)濟(jì)機制相結(jié)合的辦法，建立更嚴(yán)格的環(huán)境資源保護(hù)、利用和管理制度。環(huán)境資源立法的全球性、趨同化更為明顯，地方環(huán)境資源立法發(fā)展迅速，發(fā)揮了較好的作用?！?nbsp;

    我國環(huán)境資源立法從無到有、從簡單到復(fù)雜、從單一到系統(tǒng)、從國內(nèi)環(huán)境資源問題到國際環(huán)境合作，到目前已經(jīng)初步形成了以《憲法》中環(huán)境資源相關(guān)條款為依據(jù)，以《環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)，以單行環(huán)境資源法律為保障，以部門法律規(guī)定和地方性環(huán)境資源法規(guī)為配套，以國際環(huán)境資源保護(hù)條約為輔助，覆蓋污染防治、生態(tài)保護(hù)、資源管理等領(lǐng)域，形成了一系列法律、法規(guī)制度，為建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會奠定了必要的法律基礎(chǔ)和法制保障。
　　
回顧我國環(huán)境資源立法走過的歷程，總結(jié)取得的成果和經(jīng)驗教訓(xùn)，引發(fā)了以下幾點思考:
　　環(huán)境資源立法是中國特色社會主義法律體系的有機組成部分，堅持中國特色是我國環(huán)境資源立法的根本
　　法律體系是指一個國家的全部法律規(guī)范按照一定的原則和要求，根據(jù)不同法律規(guī)范的調(diào)整對象和調(diào)整方法的不同，劃分為若干法律門類，并由這些法律門類及其所包括的不同法律規(guī)范形成有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。
　　中國的法律體系是中國特色社會主義法律體系，它包括法律規(guī)范和法律制度，必然要求以體現(xiàn)人民共同意志、保障人民當(dāng)家做主、維護(hù)人民根本利益為本質(zhì)特征，這是社會主義法律體系與資本主義法律體系的本質(zhì)區(qū)別。在中國特色社會主義法律體系建設(shè)中，首先必須始終堅持正確的政治方向，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機統(tǒng)一起來，體現(xiàn)它的中國特色社會主義性質(zhì)。
　　作為中國特色社會主義法律體系的有機組成部分，中國環(huán)境資源立法也必須走中國特色之路，在立法工作中必須堅持以下原則:堅持正確的政治方向，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機統(tǒng)一，服從、服務(wù)于黨和國家工作大局，從法律上保證黨和國家環(huán)境發(fā)展戰(zhàn)略部署和重大決策的貫徹執(zhí)行，保證生態(tài)文明建設(shè)和兩型社會建設(shè)的貫徹實施；堅持以人為本，以改善民生、改善人居環(huán)境、保障人民生產(chǎn)生活環(huán)境安全為目的，加強重點環(huán)境資源問題立法，切實解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的環(huán)境資源問題，從法律制度上保障各種環(huán)境資源問題的有法可依；堅持人與自然和諧相處，建立健全可持續(xù)發(fā)展體制機制，促進(jìn)形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式，建設(shè)生態(tài)文明，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會永續(xù)發(fā)展；堅持法律制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
　　
環(huán)境資源立法必須立足于中國當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際，立足于中國面臨的環(huán)境資源問題
　　中國的環(huán)境資源法律要解決的是中國的環(huán)境問題，因此必須從中國國情出發(fā)。要把我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大實踐，作為立法基礎(chǔ)。要緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，緊緊圍繞發(fā)展這個第一要務(wù)。我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展呈現(xiàn)出新的階段性特征，經(jīng)濟(jì)實力顯著增強，同時生產(chǎn)力水平總體上還不高，長期形成的結(jié)構(gòu)性矛盾和粗放型發(fā)展方式尚未根本改變，城鄉(xiāng)、區(qū)域差距不斷擴(kuò)大。
　　在環(huán)境資源立法中，必須深刻認(rèn)識到我國仍處于社會主義初級階段，要符合國情，要堅持全國“一盤棋”的基本思想，要與各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度、技術(shù)水平和能力的實際差異相結(jié)合。環(huán)境資源基本法律的制定要具有指導(dǎo)地方環(huán)境資源立法的可操作性，增強立法的現(xiàn)實性、針對性、有效性。
　　當(dāng)前，我國提出建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求，圍繞節(jié)約資源和減少污染物排放，加強威脅人民身體健康、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等關(guān)鍵性問題的立法研究，開展重點領(lǐng)域環(huán)境資源立法。通過立法后評估，發(fā)現(xiàn)法律制度中的突出問題，做好相關(guān)法律制度修訂工作，使法律制度更加符合我國的客觀實際情況，推動實施效果更加明顯。認(rèn)真研究目前經(jīng)濟(jì)危機和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇可能帶來的環(huán)境安全問題，認(rèn)真分析環(huán)境資源問題面臨的機遇和挑戰(zhàn)，從立法上采取防范措施，主動應(yīng)對。
　　同時，環(huán)境資源立法要研究借鑒人類文明的有益成果，力求古為今用、洋為中用。對國外先進(jìn)的立法經(jīng)驗尤其是立法技術(shù)，我們應(yīng)該積極借鑒和學(xué)習(xí)。但是，中國的環(huán)境資源立法是在中國的土壤中孕育、成長起來的，必須符合中國的國情和環(huán)境資源實際，對待外國的立法經(jīng)驗，我們不能照搬照抄，不能簡單化地按照外國的法律體系來套。
　　
環(huán)境資源立法必須與人類社會文明建設(shè)協(xié)調(diào)一致、統(tǒng)一發(fā)展
　　文明尤其是現(xiàn)代物質(zhì)文明的高度發(fā)達(dá)，使環(huán)境問題的存在成為客觀事實，當(dāng)這種客觀事實嚴(yán)重危及人類社會生存和發(fā)展時，作為人類社會制度的延續(xù)，作為人類文化的延續(xù)，環(huán)境資源立法的產(chǎn)生成為必然。
　　由于環(huán)境問題認(rèn)識的主觀建構(gòu)性，使環(huán)境資源立法的文化背景更加重要。從指導(dǎo)思想來看，中國環(huán)境保護(hù)實現(xiàn)了從樸素環(huán)境保護(hù)思想，到科學(xué)保護(hù)思想、科學(xué)發(fā)展觀和生態(tài)整體觀的轉(zhuǎn)變；從立法價值目的來看，實現(xiàn)了維護(hù)統(tǒng)治階級利益、重視經(jīng)濟(jì)效益，到強調(diào)生態(tài)整體效益的轉(zhuǎn)變。
　　人類社會是經(jīng)濟(jì)、政治、文化和生態(tài)四大形態(tài)的有機統(tǒng)一體。生態(tài)文明理念下的物質(zhì)文明，將致力于消除經(jīng)濟(jì)活動對大自然自身穩(wěn)定與和諧構(gòu)成的威脅，逐步形成與生態(tài)相協(xié)調(diào)的生產(chǎn)、生活與消費方式；生態(tài)文明下的精神文明，更提倡尊重自然、認(rèn)知自然價值，建立人自身全面發(fā)展的文化與氛圍，從而轉(zhuǎn)移人們對物欲的過分強調(diào)與關(guān)注；生態(tài)文明下的政治文明，尊重利益和需求多元化，注重平衡各種關(guān)系，避免由于資源分配不公、人或人群的斗爭以及權(quán)力的濫用而造成對生態(tài)的破壞。
　　環(huán)境資源立法是對生態(tài)文明建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)和資源利用規(guī)則、制度的法制化，環(huán)境資源立法的發(fā)展，正是在物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和生態(tài)文明的進(jìn)步和發(fā)展中逐步發(fā)展壯大起來的。
　　
環(huán)境資源立法應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中與時俱進(jìn)，逐步得以完善
　　經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，法律制度屬于上層建筑，歸根到底，法律是能動地反映經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)并為其服務(wù)的。環(huán)境問題是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)，環(huán)境資源立法是為解決環(huán)境資源問題而建立的，因此，環(huán)境資源立法也只能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中逐步得以發(fā)展和完善，環(huán)境資源立法不能急于求成，應(yīng)循序漸進(jìn)，注重實效。
　　人類活動沒有止境，法律體系也要與時俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新，它必然是動態(tài)的、開放的、發(fā)展的，而不是靜止的、封閉的、固定的。同一社會關(guān)系和同一社會主體，因不同法律調(diào)整時，由于立法目的和調(diào)整方式等的不同，加之立法中的技術(shù)性因素，難免使法律與法律、法律與法規(guī)、行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間產(chǎn)生矛盾與沖突。因此，環(huán)境資源立法中的矛盾與沖突是難免的。
　　但法制的本質(zhì)特征要求內(nèi)在統(tǒng)一，消除這種矛盾和沖突，是環(huán)境資源立法工作的主要任務(wù)。而且環(huán)境資源立法是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，法律、法規(guī)的完善不可能一蹴而就，是一個循序漸進(jìn)的過程。在環(huán)境資源立法中，既要注重立法數(shù)量又要注重立法質(zhì)量。堅持新法制定、舊法修改、法律清理3項工作并重，對現(xiàn)有環(huán)境資源立法進(jìn)行全面系統(tǒng)的調(diào)整，使環(huán)境資源法律、法規(guī)逐步系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化和科學(xué)化。
　　
中國環(huán)境資源立法應(yīng)在全球的視野下，展示負(fù)責(zé)任大國的形象，推動全球環(huán)境保護(hù)的發(fā)展
　　從國際環(huán)境保護(hù)方面看，中國是一支積極力量。中國積極參與并促成了國際上許多重大活動的成功，如1992年的里約熱內(nèi)盧聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會、2002年的約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展高峰會議、1997年的《京都議定書》以及許多協(xié)定、條約等等。在雙邊環(huán)境保護(hù)合作方面，中國也簽署了多個雙邊、多邊合作協(xié)定。
　　中國在國際環(huán)境保護(hù)上是一個負(fù)責(zé)任的大國，也是一個最富有合作精神的國家。中國承擔(dān)環(huán)境責(zé)任將更多地考慮中國發(fā)展階段的現(xiàn)實，有區(qū)分地承擔(dān)責(zé)任，面對嚴(yán)峻的國際資源環(huán)境形勢，中國將“天人合一”理念融入現(xiàn)代環(huán)境資源保護(hù)工作中，走新型的生態(tài)文明發(fā)展道路，并積極推動世界環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展?！?br>
(作者:薛惠鋒:全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會法案室/張強:西安理工大學(xué)管理學(xué)院)