我市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革必須突出關(guān)注的幾個問題

日前，在中青班學(xué)習(xí)，市委、市政府“一號文件”《關(guān)于加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的若干意見》是我們研討學(xué)習(xí)的重點，市委黨校組織師資專門授課，中青班開展了小組討論、班級論壇，深入剖析溫州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中所存在的主要問題及其制約因素，充分探討有針對性的措施，以進一步推進我市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的順利開展。為此，我結(jié)合自己的工作經(jīng)歷，從“一號文件”的三個配套文件入手，即《關(guān)于加快推進農(nóng)房改造集聚建設(shè)的實施意見（試行）》、溫州市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)交易實施辦法（試行）》和《關(guān)于推進農(nóng)村金融體制改革的實施意見（試行）》，專門討論了讓市場推動農(nóng)民農(nóng)房改造聚集、農(nóng)房產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)創(chuàng)新改革等四個問題，我認(rèn)為這些問題是我市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革必須突出關(guān)注的問題。

第一個問題：尋找市場動力，讓市場推動農(nóng)民農(nóng)房改造聚集

我市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革以“三分三改”為核心，為尋找市場動力創(chuàng)造了條件，但城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革要形成農(nóng)村要素市場，需關(guān)注農(nóng)民個人資產(chǎn)的自由流動和配置，應(yīng)使農(nóng)民具有可持續(xù)的動力，讓農(nóng)民進入市場，讓農(nóng)民的土地、人、資金真正激活。特別是農(nóng)房改造集聚建設(shè)，必須始終關(guān)注尋找這種市場動力，讓市場推動農(nóng)民參與農(nóng)房改造聚集，這是成功的關(guān)鍵癥結(jié)所在。我市《關(guān)于加快推進農(nóng)房改造集聚建設(shè)的實施意見（試行）》安排了“宅基地置換制度”、“農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流通制度”兩大制度。宅基地置換制度安排了置換公寓給予補償、置換產(chǎn)業(yè)用房、放棄宅基地貨幣補償、宅基地權(quán)證化等四項政策措施；農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流通制度安排了以宅基地?fù)Q商品房和安置房、以集體土地上房屋在農(nóng)戶中流轉(zhuǎn)、安置房上市交易等措施。這些措施都只是從農(nóng)民住房保障權(quán)利出發(fā)，沒有保障農(nóng)民土地權(quán)利和財產(chǎn)收益權(quán)利，在實際操作中難以激發(fā)農(nóng)民動力。相比較，我市農(nóng)村農(nóng)民現(xiàn)有做法，以現(xiàn)有宅基地互助聯(lián)建、從村集體分配返回地建房指標(biāo)委托建設(shè)、村集體集中建設(shè)分配住宅、舊村自主改造等，賦予了農(nóng)民獲得開發(fā)權(quán)、發(fā)展權(quán)、收益權(quán)，既獲得了需要的住房，又獲得開發(fā)收益，具有巨大的參與動力。隨著城市化的推進，農(nóng)民主動參與和分享土地增值收益，正在成為一個共識。以前，土地價值沒有顯現(xiàn)，而現(xiàn)在顯現(xiàn)了，那么農(nóng)民自然要參與這塊收益。政府是要限制它還是要引導(dǎo)它？這是個很重要的問題。無數(shù)的事例證明了，沒有農(nóng)民自主的農(nóng)村改造，就沒有人口的聚集，就沒有城鄉(xiāng)一體化。當(dāng)前的農(nóng)房改造集聚如能充分吸收現(xiàn)有經(jīng)驗，照顧農(nóng)民的開發(fā)收益權(quán)，將會極大激發(fā)農(nóng)民的參與熱情，為切入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革創(chuàng)造走農(nóng)民自主的新路子。

第二個問題：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不能沒有農(nóng)房所有權(quán)及相連的宅基地使用權(quán)制度的改革。

“一號文件”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，明確提出把改革的重點鎖定在對村集體經(jīng)濟組織的非土地資產(chǎn)進行股份化改造、推動土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)、推動農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)上。對這一改革重點的理解，我認(rèn)為其核心是：農(nóng)民自主，還權(quán)賦能。如果從這個核心出發(fā)，在這場農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中，還必須推動農(nóng)村集體土地和房屋確權(quán)登記和推動農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)使用權(quán)流轉(zhuǎn)。（“一號文件”中《溫州市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)交易實施辦法（試行）》不包括村民集體宅基地連同房屋）。

對于農(nóng)民，最大的家庭財產(chǎn)莫過于農(nóng)房產(chǎn)和宅基地；對于村集體，最大可掌控資產(chǎn)莫過于村集體建設(shè)用地。據(jù)了解，我市目前集體建設(shè)用地大部分是宅基地、返回地，而矛盾最鮮明的也是在這一塊，其他的沒有多大問題。如果要盤活農(nóng)村資產(chǎn)、解決農(nóng)民購房、推動農(nóng)房改造聚集，必須解放這部分財產(chǎn)。

我市農(nóng)村早有農(nóng)房產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)改革探索的經(jīng)驗。溫州農(nóng)村自古就有房屋買賣的習(xí)俗和傳統(tǒng)，早在1991年始，瑞安、樂清等地房管部門就建立了農(nóng)村房管所，開展了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地上房屋所有權(quán)登記，并在此基礎(chǔ)上，自發(fā)開展了農(nóng)房抵押貸款、農(nóng)房買賣交易，當(dāng)時的房管部門也順勢開展了農(nóng)房抵押登記、農(nóng)房買賣交易登記、司法部門也有了司法實踐。這項探索極大解放了農(nóng)民財產(chǎn)，盤活了農(nóng)村資產(chǎn)，建立并培育了農(nóng)村房地產(chǎn)市場，為發(fā)展個體經(jīng)濟、私營企業(yè)，推動舊村改造、改善城鎮(zhèn)面貌做出了不少貢獻。但在國家層面，法律法規(guī)一直沒有突破，隨著國家對土地管理的加強和小產(chǎn)權(quán)事件的發(fā)生，農(nóng)村房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理機構(gòu)被撤銷、農(nóng)房買賣抵押被令停止，使農(nóng)房產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)改革倒退回歷史原點。

但城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革，無論是農(nóng)房改造集聚，還是投融資平臺構(gòu)建，真正的動力還是源自農(nóng)村本身，走“農(nóng)民自主，還權(quán)賦能”的路子，因此，建議我市根據(jù)十七屆三中全會通過的決議：“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”和第二輪農(nóng)村改革實驗區(qū)賦予有利條件，出臺《進一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見》，推動土地、房管部門繼續(xù)開展農(nóng)村集體土地上房屋所有權(quán)登記和宅基地使用權(quán)登記、開展集體建設(shè)用地、承包經(jīng)營土地使用權(quán)、林地使用權(quán)等登記，頒發(fā)農(nóng)村房屋所有權(quán)證、集體土地使用權(quán)證等兩證，建立農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)交易所和農(nóng)村土地交易所，推動金融機構(gòu)開展農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)，推動司法機構(gòu)開展有關(guān)農(nóng)房交易司法實踐活動，在全市各建制鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi)系統(tǒng)推進已建成農(nóng)房宅基地國有化，讓包含抵押權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)在內(nèi)的“農(nóng)屋新政”，為農(nóng)民進入資本市場融資打開突破口。同時，在“三分三改”、“三不變”前提下，對經(jīng)營方式進行調(diào)整、集中配置宅基地等非農(nóng)業(yè)用地資源，釋放更多的非農(nóng)用地；為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供市場化交易平臺。

第三個問題：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革應(yīng)考慮外來人口的市民化或本地化。

我市城鄉(xiāng)擁有800萬人口，流動人口約330萬。大量的流動人口支撐著我市的工業(yè)化和城市化，同時也構(gòu)成了城市化的難題，這已是理論界和實踐界共同的認(rèn)識。據(jù)調(diào)查了解，我市流動人口大部份居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部、工業(yè)區(qū)、城鎮(zhèn)空殼村，許多居住在村民多余房產(chǎn)、違章建筑、搭建的棚房、三合一企業(yè)廠房，這種居住環(huán)境和外來人口是我市城鄉(xiāng)面貌的一個重要部分。我們搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革、搞農(nóng)房改造集聚建設(shè)，外來人口集聚在哪里？退縮到哪里？支撐城市化的產(chǎn)業(yè)工人來自哪里？都是必須考慮的問題。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革應(yīng)考慮外來人口的市民化或本地化，出臺外來人口市民化或本地化的綜合配套政策，包括人才引進、戶籍、社會保障、子女教育、家屬就業(yè)、住房等，作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革重要組成部分。      

特別是住房問題，是外來人口本地化最最核心的問題，目前我市沒有一個系統(tǒng)外來人口住房政策，建議出臺適用于外來人口的住房保障政策，包括公共租賃房、廉租房、限價商品房等制度，放開不必要的限制，以開放的姿態(tài)，讓工作一定時間外來人口獲得住房，尊嚴(yán)地居住。可以結(jié)合中心鎮(zhèn)、中心村、集聚村建設(shè)，考慮規(guī)劃工人新村、工人公寓，建設(shè)低價限價商品房，讓外來人口購房推動集聚區(qū)建設(shè)、推動人口集中。

同時，推動建立外來職工購房金融服務(wù)平臺建設(shè)。住房公積金制度是單位和職工依法繳存的長期住房儲金，為提高職工的住房消費能力，轉(zhuǎn)變住房觀念和促進住房市場的發(fā)展起著非常重要的作用。目前我市住房公積金制度已逐步向非公企業(yè)、新社會組織覆蓋，而非公企業(yè)職工大部分是外來員工，因此推動住房公積金制度擴面，利用住房公積金的資金聚集、互助、貸款等政策功能，配套貸款支持工人公寓、廉租住房、限價房建設(shè)，向外來員工購房發(fā)放公積金貸款，積極推進外來人口本地化。

第四個問題：中心鎮(zhèn)、中心村建設(shè)，農(nóng)房改造集聚建設(shè)，錢從哪里來？

“一號文件”確定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革，以農(nóng)房改造集聚建設(shè)為切入點，以功能區(qū)和中心集鎮(zhèn)建設(shè)為平臺。那么農(nóng)房集聚建設(shè)、功能區(qū)中心鎮(zhèn)建設(shè)錢從哪里來呢？這是個必須關(guān)注的問題，“一號文件”構(gòu)筑一個“村鎮(zhèn)建設(shè)投資公司”的運作平臺，將一定程度解決農(nóng)房改造集聚的投融資問題。

對于這個問題，其實我市農(nóng)民和基層有很多創(chuàng)造，而這些創(chuàng)造基本上走出一條解決問題的路子。舉例來講，一是舊村改造，農(nóng)民在一鎮(zhèn)一政策的指導(dǎo)下，自主協(xié)商同意，統(tǒng)一拆除舊房，把宅基地交給經(jīng)濟合作社，由經(jīng)濟合作社負(fù)責(zé)土地轉(zhuǎn)為國有劃撥，按規(guī)劃和設(shè)計委托建筑公司或開發(fā)公司建設(shè)開發(fā)，開發(fā)后按宅基地份額按成本回購，農(nóng)民回購后可以買賣，也可以委托經(jīng)濟合作社統(tǒng)一出售，形成建設(shè)開發(fā)的資金循環(huán)。二是返回地建設(shè)，我市征地返回村集體的建設(shè)用地，目前大都是二產(chǎn)和三產(chǎn)用地，村集體也有通過分配樓面積落實村民權(quán)益，然后集中自主開發(fā)建設(shè)，按村民權(quán)益投資來解決建設(shè)資金問題。三是村集體整理建設(shè)用地，在明確村民權(quán)益基礎(chǔ)上，把整理的土地進入土地市場招拍掛，收益歸村集體。這種利用的是盤活宅基地，建設(shè)的主體是村社企業(yè)，開發(fā)的部分“準(zhǔn)商品房”對外銷售，收益全部留在農(nóng)村，打破了現(xiàn)行國有土地壟斷供應(yīng)條件下房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)的局面，從而創(chuàng)造了新的模式。未來的中心鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地構(gòu)成，無非由占補平衡獲得的建設(shè)用地、置換獲得的宅基地、村集體返回地、產(chǎn)業(yè)項目用地、村集體建設(shè)流轉(zhuǎn)獲得用地、商品開發(fā)用地等構(gòu)成。未來的“村鎮(zhèn)建設(shè)投資公司”除商品開發(fā)用地開發(fā)外，可以借鑒這些經(jīng)驗，合理運用農(nóng)民開發(fā)自主權(quán)，融集資金滾動開發(fā)。