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不予受理與駁回行政復議申請決定的區(qū)別及其可訴性分析_123_法律博客www.fyfz.cn

 昵稱1108355 2011-04-17
不予受理與駁回行政復議申請決定的區(qū)別及其可訴性分析
發(fā)表時間:2008-6-6 16:59:00 閱讀次數(shù):762     所屬分類:未分類

《行政復議法》第十七條規(guī)定了不予受理行政復議申請的處理方式?!缎姓妥h法實施條例》第四十八條規(guī)定了駁回行政復議申請的行政復議決定類型。駁回行政復議申請是《行政復議法實施條例》在《行政復議法》規(guī)定的維持、撤銷、變更、責令履行等類型的基礎上新增加的一種行政復議決定類型。不予受理與駁回行政復議申請兩種處理方式有著密切的聯(lián)系,也有較大的區(qū)別,更為重要的是,這兩種處理方式的可訴性已經(jīng)在實踐中產(chǎn)生的爭議。因此,對兩者進行探討具有一定的實踐意義。下面筆者就兩者的區(qū)別及可訴性問題作一簡要剖析:

一、不予受理與駁回復議申請的區(qū)別與聯(lián)系

(一)階段不同。駁回復議申請是行政復議機關受理案件后作出的決定;不予受理是行政復議機關在受理案件前作出的決定。

(二)適用條件不同。駁回復議申請的適用條件是行政復議機關認為申請人提出的行政復議申請不符合受理條件或者認為行政機關不履行法定職責的理由不能成立;而不予受理決定的適用條件是行政復議機關認為申請人提出的行政復議申請不符合受理條件。

(三)對申請人權利的影響不同。當復議機關認為申請人關于行政機關不履行法定職責的理由不能成立時,駁回復議申請否定的是申請人的實體請求權,而如果行政復議機關認為申請人提出的行政復議申請不符合受理條件,駁回復議申請否定的則是申請人的程序請求權;不予受理復議申請否定的只能是申請人的程序請求權。就否定申請人的程序請求權而言,駁回與不予受理復議申請實際上是一個結果的兩種表現(xiàn)形式,互為補充。

二、不予受理與駁回復議申請決定的可訴性分析

(一)復議機關的哪些復議決定或行為是可訴的

復議機關的復議決定或行為具有可訴性的有以下幾種:改變原具體行政行為的復議決定、復議機關不作為、不予受理決定、駁回復議申請的決定。但對不予受理決定以及駁回復議申請決定是否可訴存在一定的爭議。

(二)不予受理決定是否可訴

對復議機關作出的不予受理決定是否可訴有兩種觀點。第一種觀點認為,屬于行政復議前置的不予受理決定可訴,即可以復議機關為被告提起訴訟,非復議前置的不予受理決定不可訴,即不可以復議機關為被告提起訴訟,而應以作出具體行政行為的行政主體為被告。政府法制系統(tǒng)多持這一觀點。如國務院法制辦公室徐運凱、史學成所著《行政復議法實務指導》即持這種觀點:“申請人不服行政復議機關不屬于復議前置的不予受理決定或者逾期不作出行政復議決定的,應優(yōu)先選擇就原具體行政行為提起行政訴訟,盡量避免以行政復議機關為被告”(見該書第217頁)。第二種觀點認為,不管有無復議前置,對復議機關作出的不予受理決定均可以提起行政訴訟。法院及律師多持此觀點,而且在司法審判實踐中均是如此操作的。

持第一種觀點的基本理由是認為“對不屬于復議前置的復議案件,行政復議機關不予受理或者逾期不作出復議決定并不對申請人的實體權利產(chǎn)生實質影響,也未影響申請人通過司法途徑尋求救濟”,而且以復議機關為被告,“可能會產(chǎn)生申請人的實體權利得不到有效救濟,而且浪費行政、司法資源等諸多不利后果”(徐運凱、史學成著:《行政復議法實務指導》,第217頁)。筆者認為,上述理由是站不住腳的。其一,根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定,復議機關審查具體行政行為的合理性與合法性,法院原則上只審查具體行政行為的合法性,不審查合理性,在此情況下,如果非復議前置的不予受理決定不可訴,則實際剝奪了申請人對具體行政行為合理性不服而申請救濟的權利。其二,在我國,大量的具體行政行為是非復議前置的,復議前置則是例外。如果非復議前置的不予受理決定不可訴,那么行政復議很可能形同虛設。因為,大多數(shù)的行政復議機關也不愿意當被告,在追責制度并不完善的情況下,不予受理可以擺脫當被告的困境,復議機關會考慮“趨利避害”,一推了之。其三,法律并未規(guī)定非復議前置的不予受理決定不可訴?!缎姓妥h法》第十九條規(guī)定了不服復議前置的不予受理決定應以復議機關為被告提起訴訟,對不服非復議前置不予受理決定應如何確定被告并未作出明確規(guī)定。因此,不能反推出不服非復議前置不予受理決定不能以復議機關為被告?!蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十二條規(guī)定了對復議機關不作為的行為,當事人有對復議機關和作出原具體行政行為的行政機關選擇誰為被告的權利。這里,對復議機關的不作為并未進行復議前置的不作為或非復議前置的不作為的區(qū)別。復議機關作出不予受理復議申請的決定與復議機關不作為在本質上類似。因此,在司法審判中,對不予受理決定以是否復議前置作為是否可以復議機關為被告起訴的標準與法不符,與理不合。

(三)駁回復議申請決定是否可訴

駁回復議申請是《行政復議法實施條例》中新增加的一種行政復議決定類型。如前所述,駁回復議申請與不予受理決定有聯(lián)系,也有區(qū)別。雖然駁回復議申請是否可訴在司法審判實踐中已有裁判實例予以認定(見袁裕來律師博客:http://yuanyulai./blog/yuanyulai/index.aspx?blogid=350941),但該裁定對駁回復議申請決定與不予受理決定、復議維持決定等并未加以區(qū)分,而且該裁定書的推理似值得商榷。筆者認為,對駁回復議申請是否可訴應從駁回復議申請的實際內容來確定。對否定申請人程序上請求權的駁回復議申請決定,應比照不予受理決定具有可訴性。但對否定申請人實體上請求權的駁回復議申請決定,是否具有可訴性應判斷其與復議維持決定的關系后加以確定。復議機關作出的復議決定中僅有復議維持決定不可訴。如果駁回復議申請決定不可訴,該決定必須相當于復議維持決定。在何種情況下,駁回復議申請決定相當于復議維持決定?根據(jù)《行政復議法實施條例》第四十條第一款之規(guī)定,對申請人以行政機關不履行法定職責為由申請行政復議的,復議機關受理后發(fā)現(xiàn)該行政機關沒有相應法定職責或者在受理前已經(jīng)履行法定職責的,復議機關應當決定駁回復議申請。這里,復議機關作出駁回復議申請的決定必須建立在對被申請行政機關是否履行法定職責進行實體審查的基礎上。如果復議機關經(jīng)過審查,認為被申請行政機關無相應法定職責或者在受理前已經(jīng)履行履行法定職責的,則予以駁回,此時復議機關的駁回決定就相當于肯定了被申請行政機關不履行法定職責的行為是合法的,因而駁回決定就相當于維持決定。同時,因為被申請行政機關比作為復議機關對其是否履行法定職責掌握更全面更詳細的事實與證據(jù)。因此,由被申請行政機關作被告更為合適。如以復議機關為被,就會出現(xiàn)被申請行政機關置身度外,而復議機關竭力為之辯護的尷尬現(xiàn)象。即使申請人勝訴,也僅具有程序上的意義,申請人的實質權利并不會得到保障,一切程序又要從頭再來,既浪費了訴訟資源,對申請人來說也無實質利好。綜上,筆者認為,符合復議法實施條例第四十八條第一款第(一)項情形的駁回復議決定不可訴,符合復議法實施條例第四十八條第一款第(二)項情形的駁回復議決定可訴。

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