行政法治是法治建設(shè)的重要組成部分和關(guān)鍵環(huán)節(jié),是政治文明發(fā)展到一定歷史階段的顯著標(biāo)志,凝結(jié)著人類(lèi)智慧。在展開(kāi)“十二五”藍(lán)圖之際,革故鼎新、繼往開(kāi)來(lái)的中國(guó)行政法治面臨前所未有的機(jī)遇,也面臨前所未有的挑戰(zhàn)。
“十二五”時(shí)期是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期,是深化改革開(kāi)放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期。在新的起點(diǎn)謀劃和推進(jìn)行政法治,應(yīng)當(dāng)著眼并體現(xiàn)對(duì)科學(xué)發(fā)展的主題、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主線(xiàn)、保障和改善民生的主旋律的貫徹落實(shí),著眼并體現(xiàn)對(duì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)以及社會(huì)管理的重大任務(wù)和重要工作的實(shí)際推進(jìn),著眼并體現(xiàn)對(duì)和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境、公平正義的法治環(huán)境、優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)環(huán)境的切實(shí)保障。因此,當(dāng)前和今后一段時(shí)期里,我國(guó)行政法治的總體走向是:以社會(huì)主義法治理念為指導(dǎo),以建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府為目標(biāo),以發(fā)展社會(huì)主義民主政治和深化行政管理體制改革為動(dòng)力,全面推進(jìn)依法行政,不斷完善行政法律體系,不斷健全行政執(zhí)法體制機(jī)制,不斷增強(qiáng)依法行政意識(shí)和能力,不斷強(qiáng)化行政活動(dòng)的合理性和正當(dāng)性,不斷提高權(quán)利實(shí)現(xiàn)程度和“官”民和諧程度,在推進(jìn)政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、社會(huì)和諧化、發(fā)展科學(xué)化方面發(fā)揮應(yīng)有作用。
具體而言,我國(guó)行政法治的未來(lái)走向可概括為十個(gè)方面:
一是行政法目標(biāo)和任務(wù)的調(diào)適,以及實(shí)質(zhì)正義導(dǎo)向的建立。行政法的目標(biāo)和任務(wù)不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理,也不再是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革初期的控權(quán),而是與全面建設(shè)小康社會(huì)相適應(yīng)的“授權(quán)以保障政權(quán)之‘民有’、控權(quán)以保障政事之‘善治’、服務(wù)以保障發(fā)展成果之‘共享’”。為此,今日及未來(lái)之行政法治,不可不于形式正義之外,特別重視實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)。
二是行政法淵源的拓寬和委任立法的增多,以及相應(yīng)的過(guò)濾審查機(jī)制的建立和完善。一方面,為了保障行政活動(dòng)“有法可依”,須在法律規(guī)范供給上“開(kāi)源”,有限度地將原則、指導(dǎo)性案例、行政慣例、學(xué)說(shuō)、政策納入法源范圍,有限度地授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定委任立法。另一方面,為了避免“惡法為治”,須對(duì)法律規(guī)范“節(jié)流”,構(gòu)建法律規(guī)范的過(guò)濾審查機(jī)制,確保法律規(guī)范的合憲性與正義性,確保行政活動(dòng)有良法可依。
三是行政權(quán)向社會(huì)的轉(zhuǎn)移,以及對(duì)社會(huì)組織的法律控制。政府職能調(diào)整的過(guò)程也是國(guó)家還權(quán)于社會(huì)并著力培育和發(fā)展社會(huì)力量以塑造均衡政治生態(tài)結(jié)構(gòu)的過(guò)程。基于行政權(quán)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí),行政主體的范圍將包括傳統(tǒng)的行政主體和享有公權(quán)力的社會(huì)組織,行政活動(dòng)的形態(tài)將包括國(guó)家行政、社會(huì)(組織)行政以及混合(合作)行政。在轉(zhuǎn)移權(quán)力的同時(shí),根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則,要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的法律控制,防范社會(huì)公權(quán)力侵權(quán),防范社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。
四是行政主體對(duì)市場(chǎng)主體監(jiān)管力度的加大,以及對(duì)行政監(jiān)管行為的規(guī)范。在急劇轉(zhuǎn)型期,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分與過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象并存,損害消費(fèi)者利益與損害公共利益的現(xiàn)象并存。政府要加大經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管力度,以解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題。與此同時(shí),要規(guī)范行政監(jiān)管行為,以預(yù)防政府自身的失靈。
五是行政行為的多樣化、柔性化,以及對(duì)柔性行為監(jiān)督的加強(qiáng)。基于以人為本和為民服務(wù)的理念,政府越來(lái)越多地采用契約、指導(dǎo)、協(xié)商、激勵(lì)、輔助等非強(qiáng)制性手段履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,行政行為的樣式日益多元,并呈現(xiàn)出柔性化趨向。但即便是對(duì)帶著柔和、溫情、慈愛(ài)面紗的柔性行政,仍不能忽略面紗背后強(qiáng)大“利維坦”的存在,仍應(yīng)通過(guò)適當(dāng)?shù)姆梢?guī)范進(jìn)行監(jiān)督和引導(dǎo),以興利除弊。
六是私法手段廣泛運(yùn)用于公法領(lǐng)域,以及公私法關(guān)系的重新調(diào)整。行政法的調(diào)整范圍將有限度地延展至部分私法活動(dòng)、“特別權(quán)力關(guān)系”等領(lǐng)域。與此相適應(yīng),行政主體更多地綜合運(yùn)用行政法、民法、商法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法手段解決公共治理中的復(fù)雜問(wèn)題。為此,對(duì)行政法之公法屬性需再認(rèn)識(shí),公法與私法關(guān)系亦需重新調(diào)整。
七是政府服務(wù)、給付義務(wù)的普遍性,以及對(duì)不作為監(jiān)控力度的加大。切實(shí)推進(jìn)服務(wù)型政府法治化,以落實(shí)“發(fā)展成果由人民共享”的執(zhí)政承諾。政府提供普惠、均等的公共服務(wù)將逐漸成為法定義務(wù),公民則在一定范圍內(nèi)享有公共服務(wù)請(qǐng)求權(quán)。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革初期減少政府干預(yù)的要求不同,在服務(wù)型政府模式下,人們推崇大有作為的政府,希望政府為國(guó)民創(chuàng)造更多的福祉,權(quán)利從“防御權(quán)力的權(quán)利”轉(zhuǎn)變?yōu)?#8220;通過(guò)權(quán)力的權(quán)利”。為此,要加大對(duì)行政不作為的監(jiān)控力度,防止行政主體尸位素餐。
八是對(duì)行政過(guò)程的監(jiān)督,以及對(duì)過(guò)程的正當(dāng)程序控制。進(jìn)一步強(qiáng)化程序法治的理念,真正體現(xiàn)程序所具有的獨(dú)立價(jià)值。建立嚴(yán)格的違反法定程序或程序?yàn)E用的審查制度,以克服目前普遍存在的程序法制虛無(wú)主義現(xiàn)象。通過(guò)立法確立正當(dāng)程序原則,保障公民享有“正當(dāng)程序權(quán)利”。在總結(jié)地方立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,盡快制定全國(guó)統(tǒng)一的行政程序法典。
九是對(duì)行政主體監(jiān)督的廣泛性與深刻性,以及對(duì)監(jiān)督者本身的監(jiān)督。完善行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系并重的行政法框架,不僅要實(shí)現(xiàn)行政關(guān)系的法定化,而且要解決監(jiān)督行政關(guān)系的法定化問(wèn)題。健全監(jiān)督行政權(quán)的體制和機(jī)制,著重提高監(jiān)督的廣泛性、深刻性,確保監(jiān)督效能。通過(guò)科學(xué)的制度設(shè)計(jì)破解“監(jiān)督者悖論”,使監(jiān)督者自身亦受監(jiān)督。
十是救濟(jì)范圍的擴(kuò)大與救濟(jì)程序的類(lèi)型化,以及救濟(jì)有效性的提高。逐步壓縮行政救濟(jì)的排除范圍,將抽象行政行為、行政終局行為、特別權(quán)力關(guān)系中的行為、侵犯政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的行為等逐步納入行政救濟(jì)范圍。另外,根據(jù)行政爭(zhēng)議性質(zhì)、救濟(jì)請(qǐng)求內(nèi)容、當(dāng)事人利害關(guān)系程度等要素設(shè)計(jì)類(lèi)型化的救濟(jì)程序,不同類(lèi)型的救濟(jì)程序適用不同的規(guī)則,具有不同的功能,以便為公民權(quán)利提供更周到、更有效的保障。
行政法治是法治建設(shè)的重要組成部分和關(guān)鍵環(huán)節(jié),是政治文明發(fā)展到一定歷史階段的顯著標(biāo)志,凝結(jié)著人類(lèi)智慧。在展開(kāi)“十二五”藍(lán)圖之際,革故鼎新、繼往開(kāi)來(lái)的中國(guó)行政法治面臨前所未有的機(jī)遇,也面臨前所未有的挑戰(zhàn)。只要以科學(xué)發(fā)展的思想謀劃和推進(jìn)行政法治建設(shè),堅(jiān)持法治規(guī)律與中國(guó)國(guó)情的創(chuàng)造性結(jié)合,就一定能應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、抓住機(jī)遇,推動(dòng)行政法治事業(yè)全面發(fā)展進(jìn)步,更好地服務(wù)“十二五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
(作者江必新系最高人民法院副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師)