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作者：趙曉林 賈春仙 發(fā)布時(shí)間：2008-03-17 21:18:44 摘要：1980年末，基層法律服務(wù)所自發(fā)出現(xiàn)在廣東等發(fā)達(dá)省份，經(jīng)司法部、中央書記處以會議和文件等官方政策形式肯定并推廣，1984年以后在全國范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展，并迅速普及到各城市的基層區(qū)域。伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層經(jīng)濟(jì)水平提高、法律群體職業(yè)化、律師事務(wù)所壯大等時(shí)代轉(zhuǎn)型因素的到來，學(xué)歷低、業(yè)務(wù)水平有限、依靠低價(jià)競爭等不利因素成為法律服務(wù)所的發(fā)展桎梏，該群體逐漸退守于離婚、民間借貸等傳統(tǒng)法律服務(wù)市場，因此，有學(xué)者大膽預(yù)言，法律服務(wù)工作者終將會被優(yōu)勝劣汰的市場法則淘汰出局。筆者作為一名基層法庭工作人員在審判實(shí)踐中接觸了大量法律服務(wù)工作者，通過文獻(xiàn)研究、實(shí)地調(diào)查、訪談法官和當(dāng)事人等研究方法撰寫了本文，旨在通過分析基層法律服務(wù)所的現(xiàn)狀，從基層司法層面對基層法律服務(wù)所這一群體的規(guī)范化提出一些想法和建議。 關(guān)鍵詞：基層法律服務(wù)所 基層法律服務(wù)工作者 基層法律服務(wù)市場 一、相關(guān)概念的內(nèi)涵與外延 1、基層法律服務(wù)所：是指在縣級層次上的縣（市、區(qū)），及其行政下級（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處）和司法派出機(jī)構(gòu)（派出法庭）所轄的區(qū)域內(nèi)提供法律服務(wù)的組織。2000年司法部《基層法律服務(wù)所管理辦法》規(guī)定：“基層法律服務(wù)所是依據(jù)本辦法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市街道設(shè)立的法律服務(wù)組織，是基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)?！被鶎臃煞?wù)所與律師事務(wù)所的區(qū)別是：（1）地域：基層法律服務(wù)所限于農(nóng)村、城市街道各基層單位和個(gè)人，律師事務(wù)所無地域限制；（2）業(yè)務(wù)：基層法律服務(wù)所不能辦理刑事辯護(hù)等相關(guān)業(yè)務(wù)，律師事務(wù)所可以辦理包括刑事案件在內(nèi)的所有訴訟和非訴訟業(yè)務(wù)；（3）職業(yè)準(zhǔn)入：基層法律服務(wù)所從業(yè)人員要求取得由司法部統(tǒng)一組織考試進(jìn)行資格認(rèn)證的專門法律服務(wù)工作者資格證書，律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)律師要求通過司法部、最高人民法院、最高人民檢察院組織的全國統(tǒng)一司法考試；（4）收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：法律服務(wù)工作者收費(fèi)較低，律師事務(wù)所收費(fèi)較高。 2、基層法律服務(wù)工作者：簡稱基層法律工作者，指在基層法律服務(wù)所執(zhí)業(yè)的從業(yè)人員。2000年司法部《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》規(guī)定：基層法律服務(wù)工作者應(yīng)當(dāng)具備基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格，并在基層法律服務(wù)所實(shí)習(xí)滿6個(gè)月，被該所鑒定合格的。學(xué)歷要求高中或者中等專業(yè)以上學(xué)歷。與律師要求具備高等院校法學(xué)本科以上學(xué)歷的條件相比，門檻較低。 3、基層法律服務(wù)市場：是指提供代理訴訟、辦理非訟法律事務(wù)、調(diào)解糾紛、協(xié)助辦理公證和見證、解答法律咨詢，及幫助書寫法律文書等法律服務(wù)的行業(yè)。按業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)對象可以分為傳統(tǒng)、中端、高端三個(gè)層次，分別提供離婚相鄰等家事代理、中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛、大企業(yè)集團(tuán)甚至跨國訴訟三個(gè)不同層次的法律服務(wù)。按照服務(wù)提供主體和業(yè)務(wù)范圍標(biāo)準(zhǔn)，可以具體分為以下五類（見表.1）。 服務(wù)提供主體 業(yè)務(wù)范圍 ①律師 刑事代理、民事代理、行政代理、法律顧問 ②法律工作者 訴訟和非訴訟代理、見證和協(xié)辦公證、法律顧問、勞動仲裁、調(diào)解 ③公證處 公證、企業(yè)顧問、法律援助、法律監(jiān)督 ④法律援助中心 刑事和民事法律援助、法律咨詢，代寫文書 ⑤調(diào)解委員會 調(diào)處糾紛、防止糾紛惡化 表.1：基層法律服務(wù)市場中的服務(wù)提供主體及其業(yè)務(wù)范圍 在歷經(jīng)數(shù)十年的基層司法改革中，基層法律服務(wù)所已由的“政法基層組織”（ 90年代初根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決定》等文件命名）轉(zhuǎn)變?yōu)?/span> “不再屬于行政掛靠機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位，實(shí)行自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展的自律性運(yùn)行機(jī)制，成為符合法律中介服務(wù)行業(yè)規(guī)則的合伙制執(zhí)業(yè)組織”（ 2000年“國辦發(fā)（2000）51號”、“清辦函（2000）9號”文件規(guī)定）。此后，全國范圍內(nèi)開始清理整頓基層法律服務(wù)所并要求各基層法律服務(wù)所與司法所（國家基層司法行政機(jī)關(guān)）進(jìn)行脫鉤改制。因此，基層法律服務(wù)所及其從業(yè)人員從官方名義向非官方色彩轉(zhuǎn)變，其與律師事務(wù)所在法律服務(wù)中介這一地位層面逐漸趨同。由于法律執(zhí)業(yè)資格準(zhǔn)入門檻提高、法學(xué)教育風(fēng)行、律師事務(wù)所規(guī)模擴(kuò)大、政府對基層法律服務(wù)所整頓清理等因素的影響，自1999年以來，我國的基層法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)工作者的數(shù)量基本上呈萎縮趨勢（見表.2和圖.1）。 基層法律服務(wù)工作者（人） 基層法律服務(wù)所（所） 基層法律服務(wù)工作者占比（人/所） 1999年 119722 35383 3.38 2000年 121904 34219 3.56 2001年 107985 28647 3.77 2002年 98541 26889 3.66 表2. 1999—2002年我國基層法律服務(wù)所及其從業(yè)人員情況 圖.1：1999—2002年我國基層法律服務(wù)所及其從業(yè)人員情況 表.2和圖.1數(shù)據(jù)來源：《中國基層法律服務(wù)狀況考察報(bào)告（一）——以農(nóng)村基層法律服務(wù)》法律教育網(wǎng) http://www./news/2005/1/ma17812137297150029424.html 二、基層法律服務(wù)所在基層法律服務(wù)市場中的現(xiàn)狀分析 1、基層法律服務(wù)所的設(shè)立及組建有待規(guī)范。《基層法律服務(wù)所管理辦法》規(guī)定：“設(shè)立基層法律服務(wù)所應(yīng)當(dāng)具備下列條件：有規(guī)范的名稱和章程；有三名以上符合司法部規(guī)定條件、能夠?qū)Ｂ殢囊驳幕鶎臃煞?wù)工作者；有固定的執(zhí)業(yè)場所和必要的開辦資金。”“基層法律服務(wù)所的設(shè)立實(shí)行司法行政機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記制度，核準(zhǔn)登記由地級司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”。筆者認(rèn)為，基層法律服務(wù)所的設(shè)立缺少最低投資限額等實(shí)質(zhì)性限制，設(shè)立比較簡單粗放?！痘鶎臃煞?wù)所管理辦法》規(guī)定：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所可由縣級司法行政機(jī)關(guān)組建，也可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組建。（2）城市法律服務(wù)所由街道辦事處在市、區(qū)級司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)下組建。（3）縣級司法行政機(jī)關(guān)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處可以組建地方人民政府核撥事業(yè)編制和事業(yè)經(jīng)費(fèi)的基層法律服務(wù)所。筆者認(rèn)為，基層法律服務(wù)所應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處統(tǒng)一組建。司法行政機(jī)關(guān)作為法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立審核機(jī)關(guān)，并且又是法律服務(wù)市場的行政監(jiān)管者，不應(yīng)作為組建者出現(xiàn)。否則，既是組建者，又是審核設(shè)立機(jī)關(guān)，同時(shí)又是監(jiān)督管理者，甚至又扮演收益者的角色，容易導(dǎo)致角色混淆和沖突，不利于對基層法律服務(wù)市場進(jìn)行公正、中立、有效地規(guī)范化管理。 2、基層法律服務(wù)所的性質(zhì)不夠明晰?；鶎臃煞?wù)所的設(shè)立門檻較低，是面向所在基層行政區(qū)域提供除刑事辯護(hù)代理等相關(guān)業(yè)務(wù)之外的社會組織。2000年司法部《基層法律服務(wù)所管理辦法》規(guī)定：“基層法律服務(wù)所按照事業(yè)法人體制進(jìn)行管理和運(yùn)作，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。”但是，司法部就北京市司法局《關(guān)于“律師同時(shí)在一個(gè)律師事務(wù)所又在另一個(gè)法律服務(wù)所執(zhí)業(yè)”是否適用“同時(shí)在兩個(gè)以上律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)”問題的請示》的答復(fù)中所述：“基層法律服務(wù)所與律師事務(wù)所在業(yè)務(wù)范圍上基本相同，從法律的角度看，可視其為性質(zhì)相同的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)。”筆者認(rèn)為，從提供有償法律服務(wù)來講，基層法律服務(wù)所與律師事務(wù)所的性質(zhì)基本相同，都是提供法律中介服務(wù)的社會組織，將基層法律服務(wù)所界定為社會組織比事業(yè)法人更與實(shí)際相符。 3、基層法律服務(wù)工作者的最低學(xué)歷限制應(yīng)該適當(dāng)提高。《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》規(guī)定：基層法律服務(wù)工作者應(yīng)當(dāng)具備基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格，并在基層法律服務(wù)所實(shí)習(xí)滿6個(gè)月，被該所鑒定合格的。學(xué)歷要求高中或者中等專業(yè)以上學(xué)歷。筆者認(rèn)為，在一些經(jīng)濟(jì)水平較發(fā)達(dá)的基層縣域，適當(dāng)提高基層法律服務(wù)工作者的最低學(xué)歷是有必要也是可行的。就筆者所在的基層法庭所轄范圍而言，中專學(xué)歷已經(jīng)非常普遍，有條件者都在進(jìn)修大專、本科學(xué)歷。與本地的律師相比，法律工作者普遍存在學(xué)歷較低、中老年法律工作者居多等問題，其與律師的業(yè)務(wù)水平差距在逐漸擴(kuò)大。 4、基層法律服務(wù)者的業(yè)務(wù)范圍限于傳統(tǒng)法律服務(wù)市場，法律水平尚待提高?；鶎臃煞?wù)者主要活動在離婚、贍養(yǎng)、相鄰、民間借貸、法律關(guān)系明顯的人身損害賠償?shù)葮?biāo)的額較小的傳統(tǒng)法律服務(wù)市場。在庭前準(zhǔn)備和庭審過程中缺乏程序意義和證據(jù)觀念，比如代當(dāng)事人書寫的民事訴狀簡單粗放、開庭時(shí)沒有準(zhǔn)備代理詞、庭審前搜集的證據(jù)不夠齊備、法律關(guān)系表達(dá)不清、法律邏輯性較差等問題的存在常常會拖延庭審效率。就筆者所在單位的審判員普遍認(rèn)為，法律工作者的業(yè)務(wù)水平與律師相比仍然存在一定差距。 5、缺少專門的職業(yè)操守和紀(jì)律規(guī)定對基層法律工作者進(jìn)行約束。與大城市相比，基層地區(qū)是一個(gè)典型的熟人社會。多年來，基層法院審判人員面對的是同一批基層法律工作者，加上外地律師較少參與本地訴訟、基層群眾法律知識較少、一些政法單位離退休人員加入基層法律服務(wù)所等因素的促成，使得熟人案、人情案、關(guān)系案廣泛存在于基層司法。在當(dāng)事人向基層法律工作者咨詢時(shí)，基層法律工作者常以自己曾經(jīng)是某政法干警、機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)自詡，或是標(biāo)榜自己與某主審法官有多大人情關(guān)系，造成法律服務(wù)市場不是法律服務(wù)提供主體業(yè)務(wù)水平的競技場，而成為人情關(guān)系的不正當(dāng)競爭陣地，也降低了司法權(quán)威。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)的職業(yè)道德規(guī)范等制裁措施規(guī)范化管理基層法律工作者。 6、基層縣域民眾對法律服務(wù)所的性質(zhì)、法律工作者和法官、律師和法律服務(wù)工作者稱謂等概念的區(qū)分不夠清晰，常常將二者混為一談。就筆者所在的基層縣域，法律服務(wù)所常常設(shè)在街道辦事處、基層黨委辦公所在地，在民眾向政府申請調(diào)解或咨詢的過程中容易將基層法律服務(wù)所誤解為黨政單位，而被基層法律服務(wù)所拉走案源。就筆者所在的基層法庭，經(jīng)常出現(xiàn)一些當(dāng)事人到法庭尋找某律師（其實(shí)是某法律工作者）、將主審法官叫做律師的現(xiàn)象。同時(shí)，當(dāng)事人通常將基層法律服務(wù)工作者稱作律師，甚至主審法官也將其稱為律師，增加了基層法律服務(wù)市場的無序化和異化。 三、基層法律服務(wù)所的存與廢之辯 就基層法律服務(wù)所這一由于社會需求和政策依賴而催生的法律服務(wù)主體的存廢問題，在學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界形成三種觀點(diǎn).觀點(diǎn)1認(rèn)為，基層法律服務(wù)所已經(jīng)完成了歷史使命，伴隨律師事務(wù)所和執(zhí)業(yè)律師規(guī)模的壯大應(yīng)當(dāng)退出歷史舞臺?！盀t湘晨報(bào)”報(bào)載，2005年10月 ，衡陽市中級人民法院作出了“法律工作者”不得在該院出庭的決定，他們所依據(jù)的就是《律師法》的相關(guān)規(guī)定：“沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人員，不得以律師名義執(zhí)業(yè)，不得為牟取經(jīng)濟(jì)利益從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)”。觀點(diǎn)2認(rèn)為，基層法律服務(wù)所的法律工作者“用低廉的收費(fèi)、熱情的笑容、熟練的法律知識為鄉(xiāng)親們提供透著鄉(xiāng)土氣息的人性化法律服務(wù)，這種服務(wù)的效果即使博士律師、法律專家也不一定能達(dá)到”，認(rèn)為基層法律服務(wù)所及其從業(yè)人員在廣大的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有存在的必要。觀點(diǎn)3認(rèn)為，伴隨時(shí)代的演變，基層法律服務(wù)所也在改革以適應(yīng)生活貼近民眾，雖然我國居民人均生活水平提高了，但我國的法律服務(wù)市場上仍存在著農(nóng)民、在大城市角落討生活的農(nóng)民工、農(nóng)村留守老人等底層群眾和弱勢群體，他們的法律權(quán)益也需要法律的保護(hù)，在收費(fèi)較低、了解民風(fēng)習(xí)俗等方面，有著基層法律服務(wù)所存在的必要，因此，當(dāng)今，基層法律服務(wù)所和基層法律工作者仍有其存在的必要和價(jià)值，但是應(yīng)當(dāng)針對其存在的諸多問題進(jìn)行規(guī)范化管理。 就筆者所在的基層縣域，與本地級市其他縣域相比，相對比較富裕，但是在本縣域偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然存在大量的弱勢司法受眾，他們不懂專業(yè)艱澀的法律用語，經(jīng)濟(jì)收入水平低下，一旦權(quán)利受到傷害必將跌入生活的低谷。土生土長的基層法律工作者大多來自當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)，如果將他們驅(qū)逐出基層法律服務(wù)市場，那些弱勢群體主張的小標(biāo)的額案件很難受到當(dāng)?shù)芈蓭煹拇骨?。并且，本地僅有2家律師事務(wù)所，法律服務(wù)所有6家，通過律考或司法考試的執(zhí)業(yè)律師匱乏，基層法律工作者隊(duì)伍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了執(zhí)業(yè)律師群體。據(jù)筆者調(diào)查，在庭審過程中，主審法官并沒有對基層法律工作者存在任何歧視和偏見，將其與律師一視同仁，甚至對一些經(jīng)驗(yàn)豐富、責(zé)任心強(qiáng)的年長法律工作者評價(jià)較高。因此，筆者認(rèn)為，在基層縣域，特別是人數(shù)較多的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，仍有基層法律服務(wù)所存在的必要。當(dāng)然，存在的未必是合理的，基層法律服務(wù)所及其從業(yè)人員仍需要相關(guān)法律法規(guī)、基層司法監(jiān)管、自身業(yè)務(wù)水平、職業(yè)操守責(zé)任心等方面的完善和規(guī)范，以擺脫其尷尬的法律境地，為其服務(wù)基層法律市場提供必要的主客觀條件。既然基層法律服務(wù)所和基層律師事務(wù)所都是提供基層法律服務(wù)的社會中介組織，就應(yīng)該讓基層法律服務(wù)市場和基層社會民眾需求來選擇，也許，基層法律服務(wù)所在未來會消逝，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困人口仍占多數(shù)的現(xiàn)在還應(yīng)當(dāng)保留。 四、基層法律服務(wù)所的規(guī)范化管理構(gòu)建 1、擬定相關(guān)法律法規(guī)為基層法律服務(wù)所及其基層法律工作者正名。針對廣泛服務(wù)基層的服務(wù)所及法律工作者出臺相應(yīng)的法律規(guī)范，明確其設(shè)立條件、組建要求、執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)區(qū)域、職業(yè)道德等內(nèi)容。參加全國統(tǒng)一基層法律服務(wù)工作者資格考試合格的授予“鄉(xiāng)鎮(zhèn)律師”資格，可以在本轄區(qū)辦理除刑事辯護(hù)案件外的其他民事、行政訴訟代理案件，不得跨轄區(qū)、不得在中級法院（含）以上法院辦理訴訟代理案件。 2、明析基層司法行政機(jī)關(guān)和基層法律服務(wù)所的關(guān)系。基層司法行政機(jī)關(guān)不得組建，設(shè)立基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，或其他與之性質(zhì)相同或相似的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，并且不得從法律服務(wù)機(jī)構(gòu)營業(yè)利潤中收取或變相收取利益。 3、提高基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)條件和準(zhǔn)入門檻。基層法律服務(wù)工作者，應(yīng)具備大專以上學(xué)歷。適當(dāng)提高基層法律服務(wù)工作者資格考試難度，將通過率控制在一定比例左右。 4、基層法院、公安、司法局等基層政法單位應(yīng)加強(qiáng)對基層法律服務(wù)市場的監(jiān)管，明確監(jiān)管規(guī)范和措施，對一些違反法律和職業(yè)道德的基層法律工作者依法制裁。尤其是基層法院及其派出法庭，作為與基層法律服務(wù)工作者接觸的第一陣地，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查其資質(zhì)，對其違反法律法規(guī)、損害當(dāng)事人利益的行為應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)處理，有條件的單位可以建立地方基層法律服務(wù)工作者誠信系統(tǒng)，并向社會公示?；鶎涌h域司法局可以通過教育培訓(xùn)、財(cái)務(wù)審計(jì)、定期檢查等方式監(jiān)管基層法律服務(wù)所及其從業(yè)人員。 5、加大基層縣域的法律宣傳和法治教育，提高基層民眾的法律意識和法律常識，以便為其在走進(jìn)基層法律服務(wù)市場并選擇基層法律工作者或者律師時(shí)提供客觀、可行、有效的判別力。 參考資料 1、《中國基層法律服務(wù)狀況考察報(bào)告（一）（二）（三）——以農(nóng)村基層法律服務(wù)》法律教育網(wǎng) http://www./news/2005/1/ma17812137297150029424.html 2、樊華：《對法律服務(wù)市場割據(jù)現(xiàn)狀與規(guī)范化的思考》，中國律師，2001年第5期 3、陳宜：《法律服務(wù)市場:你該凈化一下了》，中國律師，2000年第10期 4、劉顯岳：《法律服務(wù)市場幾只手》，中國律師，1998年第8期 5、王少雄：《律師應(yīng)壟斷全部出庭業(yè)務(wù)》，中國律師，2000年第5期 6、陳平 ：《基層法律工作者的法律地位》，旺蒼法律服務(wù)網(wǎng) http://www./Article/ShowArticle.asp?ArticleID=368 7、鄧飛：《基層法律工作者執(zhí)業(yè)應(yīng)規(guī)范》http://www./blog/user/dpflawyer/archives/2007/18979.html 8、周洋發(fā)：《對法律工作者訴訟代理的理論探討》，２００７年１１月http://china.findlaw.cn/law/159299/viewspace-1938 ９、陳平：法律論文資料庫《淺論尷尬生存的基層法律工作者》，http://www./lw/lw_view.asp?no=6587 １０、王久芳、謝新旭：《淺談法院在規(guī)范法律服務(wù)市場中的作用》，２００７年１０月，中國法院網(wǎng)http://www.chinacourt.org/html/article/200710/09/268329.shtml １１、李少華：《淺淡我國法律服務(wù)市場之現(xiàn)狀與規(guī)范》，2005年5月，http://www./news/16900/178/2005/5/ma787721044132550021860_168113.htm 作者單位：江西省南康市人民法院 |
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