隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化速度的加快,土地征收規(guī)模不斷擴(kuò)大,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間就土地征收補(bǔ)償收益分配產(chǎn)生的糾紛也日漸增多,本文就此類案件的處理進(jìn)行探析。 司法實(shí)踐中的困難 1.立法缺失 土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定密切相關(guān),具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是擁有分配權(quán)的前提,而該資格是由憲法所規(guī)定的農(nóng)村集體所有制派生出來(lái)的成員權(quán),應(yīng)該由憲法性法律文件或基本民事法律文件加以規(guī)定。但現(xiàn)行相關(guān)憲法性法律文件包括憲法本身及村民委員會(huì)組織法等都沒有規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”這一概念。農(nóng)村土地承包法雖然使用了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”這一概念,但也沒有明確規(guī)定確認(rèn)集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)。立法的缺失造成的司法認(rèn)定上的不統(tǒng)一,增加了有關(guān)農(nóng)村土地補(bǔ)償收益分配案件的上訴、上訪率。 同時(shí),在土地征收活動(dòng)中,代表集體經(jīng)濟(jì)組織作出各種決定的有鄉(xiāng)政府、村民委員會(huì)甚至村民小組,而當(dāng)事人起訴的被告往往包括村民小組在內(nèi)的多個(gè)被告。我國(guó)沒有相關(guān)法律對(duì)村民小組的訴訟主體資格作出明確規(guī)定,給村民小組的主體資格的認(rèn)定造成很大困難。 2.傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代法律的抗衡 我國(guó)傳統(tǒng)上的農(nóng)耕社會(huì)在漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展過程中形成了自然共同體生活格局,為農(nóng)村生活的穩(wěn)定性奠定了基礎(chǔ),但固有的生活圈也使得傳統(tǒng)習(xí)俗有穩(wěn)固的生存環(huán)境,現(xiàn)代人權(quán)理念得不到普及,男女不平等現(xiàn)象仍然存在。具體體現(xiàn)在農(nóng)村土地補(bǔ)償收益分配問題上,就出現(xiàn)了“出嫁女”、“入贅男”的分配權(quán)保障問題。習(xí)俗上,“出嫁女”娘家所在的集體經(jīng)濟(jì)組織一般對(duì)其承包的土地不予保留,而嫁入方所在集體經(jīng)濟(jì)組織多數(shù)實(shí)行“增人不增地”、“減人不減地”的原則;“入贅男”由于來(lái)女方家庭生活,習(xí)慣上女方所在集體經(jīng)濟(jì)組織也不分給承包地。由于“出嫁女”和“入贅男”沒有承包地,集體經(jīng)濟(jì)組織大多不分配土地征收補(bǔ)償收益,而在具體司法過程中,又不得不考慮這些利益,使得法院判決有時(shí)難以被其他村民接受。 3.村民自治的合法性問題 在土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件中,因農(nóng)村村民自治決定或村規(guī)民約引起的占絕大多數(shù)。由于法律沒有對(duì)村民自治和村規(guī)民約進(jìn)行明確規(guī)定,理論上,對(duì)村民自治決定或依村規(guī)民約形成的分配方案應(yīng)當(dāng)是程序的合法性審查還是對(duì)其內(nèi)容的合法性審查,存在不同意見。實(shí)踐中,法院在依法處理時(shí),往往會(huì)招致一些集體經(jīng)濟(jì)組織成員的不滿和反對(duì),生效判決執(zhí)行起來(lái)難度非常大。 處理此類案件的建議 1.集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定 在實(shí)踐中如何確定是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,主要有以下三種觀點(diǎn):1.戶籍說。認(rèn)為只要戶口在該村,就是該村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。2.權(quán)利義務(wù)說。主張只要盡了村民義務(wù),就是集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,應(yīng)當(dāng)享有征收補(bǔ)償費(fèi)用的分配權(quán)。3.生活來(lái)源說。認(rèn)為只要是以土地耕作收益作為個(gè)人主要生活來(lái)源,就擁有了該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。 上述觀點(diǎn)都有一定道理,但各有不足之處。戶籍說符合中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的歷史情況,且目前有較為完善的戶籍管理制度作為支撐,可操作性較強(qiáng),但其沒有考慮中國(guó)正在致力于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度,人口自由遷徙正大規(guī)模出現(xiàn),前瞻性不夠。權(quán)利義務(wù)說體現(xiàn)了權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則,但其排除了未成年人的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,同時(shí)隨著相關(guān)農(nóng)業(yè)稅收被取消,農(nóng)民對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)負(fù)的義務(wù)逐漸減少,因而也缺乏可操作性。生活來(lái)源說以土地是農(nóng)民的基本生活保障資料為理論基礎(chǔ),具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)主義傾向,符合現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的基本價(jià)值取向和土地制度改革的基本理念,但基本生活保障這一概念不易評(píng)估和量化,因而不易操作。 綜合上述觀點(diǎn),由于當(dāng)前農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)處于不斷的變動(dòng)之中,無(wú)論是戶籍說、權(quán)利義務(wù)說、生活來(lái)源說都難以同時(shí)兼具公平和效率?;诖?,在司法過程中,應(yīng)以戶籍為基礎(chǔ),以必要生活來(lái)源、權(quán)利義務(wù)對(duì)等因素為補(bǔ)充,確認(rèn)其是否取得了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。具體而言,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得,應(yīng)從以下四種情況予以考慮:其一是出生取得,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所生子女,自出生后即取得該組織成員資格,且無(wú)婚生或非婚生、計(jì)劃生育或非計(jì)劃生育之分,其成員資格不因其外出務(wù)工、經(jīng)商、嫁入城鎮(zhèn)、升學(xué)、服兵役、服刑、被勞教或父母離異、遷移、再婚而喪失。但如果自然人死亡,或取得城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口,或所在集體經(jīng)濟(jì)組織解散,則當(dāng)然失去原集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格。其二是因婚姻或收養(yǎng)關(guān)系取得。其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員,因嫁入、入贅、收養(yǎng)遷入新的集體經(jīng)濟(jì)組織后,如已登記入戶的,則取得該組織成員資格;如未登記入戶,但已喪失原組織成員資格,可視為取得新集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。對(duì)收養(yǎng)關(guān)系而言,應(yīng)以構(gòu)成事實(shí)收養(yǎng)關(guān)系從寬掌握。其三為同意取得。是指經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員同意,某一自然人取得該集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格。同意取得適用于掛靠戶等人員的集體成員資格。其四是根據(jù)法律或政策規(guī)定取得,如平垸行洪、移民搬遷等情況。 2.明確村民小組的訴訟主體資格 村民小組是農(nóng)村土地補(bǔ)償收益分配過程中的決策、實(shí)施組織,故明確其訴訟主體資格對(duì)農(nóng)村土地補(bǔ)償收益糾紛的處理有重要意義。 首先,村民小組作為村民委員會(huì)的下屬組織,沒有法人資格。但在現(xiàn)實(shí)生活中,村民小組的作用是無(wú)法完全以村民委員會(huì)替代的,它具有自己的管理機(jī)構(gòu)和一定財(cái)產(chǎn),具備獨(dú)立訴訟主體經(jīng)濟(jì)上的特點(diǎn),因此其可作為民訴法第四十九條規(guī)定的“其他組織”參與訴訟。 其次,我國(guó)土地管理法第十條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理……”最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十四條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組,可以依照法律規(guī)定的民主議定程序,決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)”。根據(jù)這些規(guī)定,村民小組有權(quán)經(jīng)營(yíng)、管理集體所有土地。實(shí)踐中,土地補(bǔ)償收益分配中村民小組就是具體的決策主體,因而由其作為訴訟主體,對(duì)于保護(hù)與其發(fā)生民事法律關(guān)系的單位和個(gè)人的民事權(quán)利以及維護(hù)其自身的民事權(quán)利、詳細(xì)了解案情、簡(jiǎn)化訴訟程序、及時(shí)解決糾紛都有重要意義。 最后,許多法院已在農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件中,將村民小組作為被告予以受理,在司法實(shí)踐中實(shí)際上已經(jīng)承認(rèn)了村民小組的訴訟主體資格。 3.“村規(guī)民約”的效力認(rèn)定 法院對(duì)村民自治中違法行為應(yīng)否進(jìn)行干預(yù),一直以來(lái)都是司法中的爭(zhēng)議問題?;谒痉ǖ南麡O性、中立性特點(diǎn),法院不應(yīng)對(duì)村民自治中的違法行為尋求積極主動(dòng)的干預(yù),只有在以仲裁者的身份介入糾紛時(shí),才對(duì)違法行為予以糾正。因此,法院在審理土地征收補(bǔ)償收益分配案件時(shí),只能就原告是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,是否有權(quán)參與土地征收補(bǔ)償收益分配,根據(jù)法律的規(guī)定進(jìn)行裁決,而不宜對(duì)村規(guī)民約、集體經(jīng)濟(jì)組織全體會(huì)議的決定的效力進(jìn)行判決。其關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、收益分配權(quán)的判決效力,只及于本案,不能及于其他情形。然而,農(nóng)村土地補(bǔ)償收益分配權(quán)是一種法定的私權(quán)利,其行使必須得到權(quán)利人的認(rèn)可,不能因他人作出的決定而予以剝奪,故一般情況下村規(guī)民約不得成為取消某一集體經(jīng)濟(jì)組織成員農(nóng)村土地補(bǔ)償收益分配權(quán)的依據(jù)。但對(duì)于實(shí)踐中戶主本人作為代表在村規(guī)民約或相關(guān)決議上簽名同意“出嫁女”、“入贅男”等不參與分配土地征用補(bǔ)償費(fèi),以及本人與村集體組織簽訂合同為得到某種利益而同意今后不參與分配征地補(bǔ)償費(fèi)等情況,應(yīng)視為本人自動(dòng)放棄相關(guān)權(quán)利,應(yīng)依約定處理。 4.司法過程中重調(diào)解 農(nóng)村土地補(bǔ)償收益分配屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的處理事項(xiàng),它發(fā)生在農(nóng)村這個(gè)“熟人社會(huì)”,有良好的調(diào)解基礎(chǔ);同時(shí),現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村還存在文化水平不高、法律知識(shí)缺乏、法律意識(shí)淡薄等問題。強(qiáng)調(diào)做好司法調(diào)解工作,符合我國(guó)現(xiàn)階段具體國(guó)情。再者,在農(nóng)村土地補(bǔ)償收益分配中,我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定還不明確,法院的判決有時(shí)難以使人信服,判決后上訴、上訪的情況比較多。而且部分原告提出訴訟時(shí),集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)將土地征收補(bǔ)償收益分配到人,并一次性分配完畢,在這種情況下,即使法院判決原告勝訴,也難以要求集體經(jīng)濟(jì)組織成員將所分配到的收益退回。而通過調(diào)解,則可以很好解決此類問題。因此,在土地征收補(bǔ)償收益分配糾紛案件處理過程中,應(yīng)善用調(diào)解,多做相關(guān)工作,化解糾紛。 結(jié)語(yǔ) 由于立法上的缺失以及農(nóng)村土地征收補(bǔ)償分配糾紛所固有的特殊性,使得其處理起來(lái)極為復(fù)雜。而在中國(guó)大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷史背景下,土地征收補(bǔ)償收益分配糾紛短時(shí)期內(nèi)不可能消除。在這種情況下,司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮司法能動(dòng)性,將現(xiàn)有法律法規(guī)與我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)階段的具體情況相結(jié)合,在堅(jiān)持現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上尊重村民自治權(quán),積累司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),創(chuàng)新解決土地征收補(bǔ)償收益分配紛爭(zhēng)的新方法,以維護(hù)相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益。 (作者單位:湖南省常德市武陵區(qū)人民法院) |
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