近年來，突發(fā)事件頻發(fā)，特別是非常規(guī)突發(fā)事件日益增多。2001年“9·11”恐怖事件、2003年“SARS”事件、2005年“卡特里娜”颶風(fēng)、2008年“低溫雨雪冰凍災(zāi)害”、汶川特大地震、2010年海地地震及玉樹地震等都造成了大量的人員傷亡和財產(chǎn)損失。這一切反映了應(yīng)急管理研究與實踐中存在著不足，且迫使我們重視應(yīng)急管理學(xué)理論研究，以解答應(yīng)急管理學(xué)中的關(guān)鍵科學(xué)問題，為重大非常規(guī)突發(fā)事件處置中的實際工作提供原理和方法。本文將綜述應(yīng)急管理學(xué)的理論研究現(xiàn)狀，且結(jié)合國內(nèi)外應(yīng)急管理案例，展望應(yīng)急管理學(xué)的發(fā)展方向。

現(xiàn)今，應(yīng)急管理領(lǐng)域正在發(fā)生著巨大變革。2001年的“9·11”恐怖襲擊促進(jìn)了學(xué)術(shù)界對“應(yīng)急管理”概念和性質(zhì)的重新界定，恐怖主義已經(jīng)成為美國乃至全世界制定決策時考慮的首要因素。以美國為例，其國土安全部（Departmentof Homeland Security，DHS）的建立，及聯(lián)邦應(yīng)急管理署（Federal EmergencyManagement Agency，F(xiàn)EMA）的納入，是過去50年來美國政府最大的一次改組，國會還大幅度地加大了對該領(lǐng)域的資金支持。此外，應(yīng)急管理領(lǐng)域也受到了近年來科技發(fā)展的重大影響，比如GIs、GPS、無線網(wǎng)絡(luò)通信等信息技術(shù)的誕生及進(jìn)一步產(chǎn)業(yè)化為應(yīng)急管理從業(yè)人員提供了強(qiáng)有力的輔助手段。另外，對培訓(xùn)和教育重視程度的提高，造就了一批專業(yè)化人員（例如中國國家救援隊的組建及編制的逐步擴(kuò)大），以便應(yīng)對未來的挑戰(zhàn)。針對現(xiàn)在防災(zāi)各災(zāi)的目標(biāo)，應(yīng)急管理者所肩負(fù)的責(zé)任正在增加，而且一個觀點(diǎn)正在達(dá)成共識，即應(yīng)急管理需要多業(yè)務(wù)部門、多級別機(jī)構(gòu)的人員共同參與，才有可能協(xié)調(diào)完成任務(wù)。如McEntire所言，“應(yīng)急管理”現(xiàn)狀仍然保留著過去的痕跡，但毫無疑問正在發(fā)生著顯著的變化。

過去，學(xué)者多從社會學(xué)（社會心理學(xué)、社會行為學(xué)）和地理學(xué)（地質(zhì)學(xué)、氣象學(xué)）兩學(xué)科的角度去研究災(zāi)害，但現(xiàn)在更多學(xué)者意識到，應(yīng)急管理學(xué)不僅僅是兩門學(xué)科的交叉，而是涉及到更多的學(xué)科，且學(xué)科數(shù)目正在伴隨著人類認(rèn)知能力的提高而擴(kuò)大。伴隨著學(xué)術(shù)界對應(yīng)急管理的重視，建立在應(yīng)急管理基礎(chǔ)上的學(xué)術(shù)成果正以顯著的速度進(jìn)行擴(kuò)充，讓人欣喜地看到該領(lǐng)域的學(xué)術(shù)進(jìn)步。

本文將首先基于文獻(xiàn)理論調(diào)研，來界定應(yīng)急管理學(xué)理論中的基本問題，論述應(yīng)急管理學(xué)理論的發(fā)展現(xiàn)狀，論述應(yīng)急管理界的學(xué)者進(jìn)一步探求該領(lǐng)域理論知識的必要性：在此基礎(chǔ)之上，結(jié)合國內(nèi)外應(yīng)急管理實踐，探索應(yīng)急管理理論的發(fā)展方向。

一、應(yīng)急管理學(xué)的理論架構(gòu)

“理論”是指人們關(guān)于事物知識的理解和論述。如果從動詞的角度考慮，理論是指辯論是非、爭論和講道理，容易讓人聯(lián)想到學(xué)者之間的意見分歧。必須承認(rèn)，任何一個學(xué)科正是在分歧和爭議中被推動發(fā)展的。McEntire在其文獻(xiàn)中指出，從某種意義上講，理論是指學(xué)者為了推進(jìn)世界和社會的發(fā)展，而必須具有的理想（或者說首要）條件。以應(yīng)急管理領(lǐng)域為例，當(dāng)災(zāi)害損失呈上升趨勢，且應(yīng)急管理中頻繁出現(xiàn)不協(xié)調(diào)和混亂狀態(tài)時，該領(lǐng)域研究者則希望能夠通過自己的理論研究，降低災(zāi)害的發(fā)生頻率，降低災(zāi)害影響，并提高重大事故（致命的、毀滅性的和破壞性事故）的災(zāi)后恢復(fù)職能。

我們認(rèn)為，任何理論的確立都需要知識框架、專業(yè)術(shù)語與概念、規(guī)范原理及模型系統(tǒng)組件的支撐。針對應(yīng)急管理學(xué)理論來說，除去以上因素，還需要“機(jī)理解釋”和“分類分級”兩個重要組成部分。

（一）知識框架

作為一門新興學(xué)科，應(yīng)急管理學(xué)涉及到與許多學(xué)科的交叉，且學(xué)科的數(shù)目還在擴(kuò)張，因此現(xiàn)在還很難界定這樣一個知識框架的邊界，也很難確定該知識框架的詳細(xì)內(nèi)容。

（二）術(shù)語定義

為了有效地傳達(dá)信息、通暢地學(xué)術(shù)交流，必須準(zhǔn)確界定問題和相關(guān)現(xiàn)象。例如，如果對“風(fēng)險”的概念沒有普遍的共識，我們將無法解釋其他相關(guān)聯(lián)的術(shù)語，如“脆弱性”。Dymon曾對現(xiàn)存的關(guān)于災(zāi)害和緊急事件的標(biāo)志和與之相關(guān)的詞匯做了調(diào)查和統(tǒng)計，他認(rèn)為目前還缺乏較為統(tǒng)一的標(biāo)志和符號，這妨礙了信息交流，建議盡快建立一個統(tǒng)一的符號和標(biāo)志的標(biāo)準(zhǔn)（Dymon，2003）。

（三）原則準(zhǔn)則

在任何一個學(xué)科中，都有特定的原則準(zhǔn)則來推進(jìn)學(xué)術(shù)道德規(guī)范和界定研究范圍。災(zāi)害研究中有許多關(guān)于這些準(zhǔn)則的例子，比較著名的有“防范勝于救災(zāi)”，“統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作、預(yù)防為主、平戰(zhàn)結(jié)合、及時靈活、科學(xué)有效”，“安全第一，以人為本”。這些原則不同于復(fù)雜的傳統(tǒng)理論，而是切實可行、簡潔有效，有利于基層應(yīng)急管理人員的踐行。

（四）分類分級

合理劃分災(zāi)害的類別和級別，是應(yīng)急管理部門迅速、科學(xué)地配備人員、裝備和器材的基礎(chǔ)依據(jù)，是應(yīng)急管理中的關(guān)鍵技術(shù)。分類分級的對象有兩類，一個是災(zāi)害、一個是應(yīng)急機(jī)構(gòu)。“類型學(xué)”就是進(jìn)行科學(xué)分類分級的方法論和思想，其同理論發(fā)展緊密相關(guān)，這一點(diǎn)在植物學(xué)等研究領(lǐng)域得到了認(rèn)同。在應(yīng)急管理領(lǐng)域，最著名的類型學(xué)源自于美國Delawgre大學(xué)的災(zāi)害研究中心（Disaster Research Center，DRC）。

它從不同角度對比分析了應(yīng)急機(jī)構(gòu)的任務(wù)和結(jié)構(gòu)，且得出已經(jīng)建立的、正在建立的、正在擴(kuò)展的及快速組建的應(yīng)急組織的特性。我國將突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四類，實際也是一種災(zāi)害“類型學(xué)”的雛形。

（五）模型系統(tǒng)

模型是表征多變量因素間的理論關(guān)系，或者群體內(nèi)部或群體之間關(guān)聯(lián)的表達(dá)式。有一類模型展示了輸入變量如何影響輸出結(jié)果，例如風(fēng)險管理圖（Risk Management Diagram），該模型枚舉了可放大脆弱性的一些因素。還有一類模型展示了個體或機(jī)構(gòu)部門的關(guān)聯(lián)關(guān)系及信息交流，其中最著名的就是美國的國家事故管理系統(tǒng)（National Incident Manftgement System，NIMS）。該系統(tǒng)規(guī)定了不同組織之間實現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的控制方法，以及如何將人力資源分配至計劃、行動、后勤和財政／記錄等不同部門。

（六）機(jī)理解釋

通過機(jī)理解釋，來分析特定現(xiàn)象的邏輯因果關(guān)系。例如，在應(yīng)急管理框架中，當(dāng)觸發(fā)事件（T）同脆弱性（V）相互作用時，災(zāi)難（D）即可發(fā)生，換言之，T+v=D.可以基于一個案例對該因果關(guān)系進(jìn)行解釋：當(dāng)出現(xiàn)城市規(guī)劃雜亂無章，或建筑法規(guī)執(zhí)行不力，或預(yù)警系統(tǒng)不發(fā)達(dá)，或忽視防治措施，或有特殊人群或高危人群時，風(fēng)險就很可能演化為災(zāi)難。因果關(guān)系對于很多特定現(xiàn)象的解釋是必不可少的，同時也能推進(jìn)政策的實施，及進(jìn)行錯誤修正。換言之，可以通過影響脆弱性的方式來預(yù)防災(zāi)難，例如在較安全的地點(diǎn)選址、建設(shè)時考慮防災(zāi)措施、建立預(yù)警系統(tǒng)、制定響應(yīng)和恢復(fù)計劃、處理特殊人群的需求等。這種類型的理論幫助我們理解為什么這些問題會發(fā)生，更重要的是如何更正或解決這些問題。

二、應(yīng)急管理學(xué)理論的發(fā)展障礙

毋庸置疑，應(yīng)急管理學(xué)理論的創(chuàng)建和發(fā)展是非常重要和有意義的，但是有幾個主要的認(rèn)識論問題阻礙了這一理論的發(fā)展。在一系列問題中，McEntire和Marshall（2003）認(rèn)為至少有幾個問題是非常重要的，本文把這些問題歸結(jié)為理論主題、研究重心、研究范疇及發(fā)展模式四類。

（一）理論主題

（1）什么是災(zāi)難？該領(lǐng)域的學(xué)者面臨的一個主要問題就是無法定義對象。盡管該領(lǐng)域不斷地嘗試去定義“災(zāi)難”，但統(tǒng)一明確的結(jié)論尚未得出。該概念的涉及范圍巨大，從天災(zāi)到人禍，從物理性傷害到破壞性社會事件……“災(zāi)難”具有復(fù)雜的物理特點(diǎn)和社會特征，很難進(jìn)行簡單的描述和概括。就像Quarantellli所說，“除非我們明確地獲得對定義本身最起碼的共識，否則我們將繼續(xù)討論過去一直討論的有關(guān)災(zāi)難特點(diǎn)、條件和后果的話題”。

（2）什么是應(yīng)急管理？作為一門新興學(xué)科，“應(yīng)急管理”還沒有一個普遍被接受的定義。“應(yīng)急管理”源自于對“Emergency Managoment，的翻譯，該名稱存在一些爭議。首先，該領(lǐng)域的研究者對”災(zāi)難“（disasters）感興趣，而不是”緊急情況（emergencieses）；國內(nèi)學(xué)者則認(rèn)為，應(yīng)急管理的主體應(yīng)該是“突發(fā)事件”，是指“在一定區(qū)域內(nèi)突然發(fā)生的，規(guī)模較大且對社會產(chǎn)生廣泛負(fù)面影響的，對生命和財產(chǎn)構(gòu)成嚴(yán)重威脅的事件和災(zāi)難”（計雷、池宏等，2006）；其次，對“緊急情況”的重視會使應(yīng)急管理變得被動，且會影響專業(yè)應(yīng)急者的適用性。因此，應(yīng)急管理作為該專業(yè)的名稱有些用詞不當(dāng)，但是還沒有找到一個合適的替代詞，同時由于對“應(yīng)急管理”名稱的認(rèn)可，其他替代詞可能很難再被接受。

（二）研究重心

（1）我們最關(guān)注的風(fēng)險是什么？首先回顧下應(yīng)急管理領(lǐng)域關(guān)注點(diǎn)的發(fā)展歷程。應(yīng)急管理領(lǐng)域最初關(guān)注的是美國和蘇聯(lián)在冷戰(zhàn)時期潛在核戰(zhàn)爭帶來的風(fēng)險：后來，注意力轉(zhuǎn)移到技術(shù)風(fēng)險（三哩島，博帕爾和切爾諾貝利）；再然后，關(guān)注重點(diǎn)是自然風(fēng)險（洛馬普列塔地震，安德魯颶風(fēng)，美國中西部水災(zāi)和北嶺地震）；現(xiàn)在，現(xiàn)代恐怖主義的危害比冷戰(zhàn)時期的核威脅更加復(fù)雜，而學(xué)術(shù)界和政策研究者的研究重心似乎又繞回到了原地（Alexander，2002）。從另外一個角度探討應(yīng)急管理的研究重心，是普遍發(fā)生但風(fēng)險不大的事故，還是極少發(fā)生但影響重大的事故？這是讓該領(lǐng)域?qū)W者矛盾的地方，因此，很有必要在災(zāi)害的普遍性和危險性之間尋找一個平衡點(diǎn)。

（2）風(fēng)險和脆弱性，哪個更為重要？影響該領(lǐng)域的一個挑戰(zhàn)是，過去我們更加關(guān)注災(zāi)害的物理特性，然而現(xiàn)在我們不斷地認(rèn)知到“風(fēng)險不一定會產(chǎn)生災(zāi)害”。例如，在荒無人煙或者孤立地區(qū)，風(fēng)險將不易產(chǎn)生災(zāi)害?，F(xiàn)在，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為控制風(fēng)險是很困難的，但是風(fēng)險脆弱性是具有可控性的。風(fēng)險并不意味著一定存在脆弱性；然而，脆弱性經(jīng)常會產(chǎn)生風(fēng)險?，F(xiàn)在比過去更多地討論到“脆弱性”的概念（salter，1998），且國內(nèi)一些應(yīng)急管理領(lǐng)域的學(xué)者，也逐步重視脆弱性的研究。例如劉鐵民指出脆弱性分析是應(yīng)急預(yù)案中必不可少的組成部分（劉鐵民，2010），李湖生等提出應(yīng)該重視社會脆弱性的形成機(jī)制（李湖生、姜傳勝、劉鐵民，2009）。但是由于過去“脆弱性”概念一直局限于貧困化問題和政治邊緣化問題，因此在該領(lǐng)域“脆弱性”概念還未完全被接受。

（三）研究范疇

（1）應(yīng)急管理研究中，究竟涉及到哪些影響因素？通過對多個災(zāi)害案例的研究可發(fā)現(xiàn)，災(zāi)害的發(fā)生涉及到一些共性的因素，包括選址風(fēng)險、建設(shè)不當(dāng)、警戒不充分和交流不暢。但是，研究表明，還有許多重要的致災(zāi)因素存在。例如對待新生事物的態(tài)度、建筑規(guī)范的推廣、大規(guī)模傷亡管理、對特殊人群的關(guān)注度、緊急事件壓力等等。

（2）應(yīng)急管理研究中的哪個階段更更重要？應(yīng)急管理歷來是一個處于被動位置的行業(yè)。它通常忽視減災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)，卻花費(fèi)很多時間處理應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)措施。這種方法存在的問題是，通過應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)去降低災(zāi)難損失是有限度的，而且是被動的。因此，在災(zāi)害發(fā)生之前或之后，需要有一個強(qiáng)大的和具有持續(xù)性的活動去降低風(fēng)險（或降低脆弱性），即應(yīng)急減災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)。歷史經(jīng)驗表明，我們過去一直在犯這樣一個錯誤（即被動地應(yīng)對災(zāi)害），這種情況必須得到糾正（McEntlre，2004）。但是，這并不可能消除所有的風(fēng)險。因此，在討論應(yīng)急管理理論時，必須涉及到應(yīng)急管理的每一個階段（但絕對不是應(yīng)用昔日的被動方法）。

（3）應(yīng)急管理學(xué)的支撐學(xué)科是什么？傳統(tǒng)的應(yīng)急管理領(lǐng)域的學(xué)者經(jīng)常將該學(xué)科定位為兩個學(xué)科的交叉領(lǐng)域：地理學(xué)一一使學(xué)者了解了災(zāi)害風(fēng)險的特征，社會學(xué)一一有利于我們理解災(zāi)害的社會根源及災(zāi)害中的人類行為。以上學(xué)科對應(yīng)急管理的貢獻(xiàn)非常重要，但是僅僅基于這兩個學(xué)科的研究不可能涵蓋到各種災(zāi)害現(xiàn)象。關(guān)于工程實踐、政治價值觀、應(yīng)急醫(yī)療、公共衛(wèi)生、心理壓力、現(xiàn)代技術(shù)、管理等領(lǐng)域的知識，在應(yīng)急管理中同樣會存在需要。顯而易見，應(yīng)急管理理論不僅僅要把握其起源學(xué)科的理論知識，還要日I入其他領(lǐng)域的既有成果，否則應(yīng)急管理理論將很難進(jìn)一步發(fā)展。

（四）發(fā)展模式

應(yīng)急管理應(yīng)遵循哪一種發(fā)展模式？應(yīng)急管理中不同的理論觀點(diǎn)之間的爭論令人印象深刻（McEntire et.a1.2001）。在美國，綜合應(yīng)急管理（comprehensive Emergency Management，cEM）是統(tǒng)一指導(dǎo)應(yīng)急管理的首要模式，但也逐漸認(rèn)識到了CEM的局限性。例如，Britton曾提出，“政策制定者和研究人員認(rèn)為，單純的cEM，不可能使公眾免于自然或技術(shù)風(fēng)險（hazards）”（Britton，1999）；隨即，有學(xué)者提出了“抗災(zāi)社區(qū)”（Disaster Resistant c㈣unity）的發(fā)展模式，國內(nèi)學(xué)者則稱之為“平安社區(qū)”。此外，還有學(xué)者建議把“抗逆力”（resnience）作為應(yīng)急管理的主要指導(dǎo)原則，Webster定義“抗逆力”為“面對不幸時的恢復(fù)或者快速調(diào)整能力”，而Geis卻發(fā)問道，“我們是想快速”恢復(fù)‘，還是不允許事態(tài)發(fā)展到災(zāi)難性的狀況呢？“（Gels，2000）。其他一些學(xué)者如布勒（1992）、伯克（1993）和米萊蒂（1999）則認(rèn)為這個概念應(yīng)該包含”可持續(xù)性（sustainable）減災(zāi)“的思想，其中包含環(huán)保等重要理念。國土安全（Homeland security）是對現(xiàn)今美國所推崇的積極方法的一個讓步，它過于強(qiáng)調(diào)”恐怖主義“的重要性，而忽略了其他風(fēng)險。waugh指出”即使在國土安全機(jī)構(gòu)內(nèi)，與恐怖主義無關(guān)的事情也很少受到關(guān)注，甚至里奇局長本人也承認(rèn)這一點(diǎn)“（waugh，2004）。

三、應(yīng)急管理學(xué)理論的發(fā)展方向

我們在嘗試克服障礙，推進(jìn)應(yīng)急管理理論時，可以回想一下Rubin在“二十一世紀(jì)應(yīng)急管理”評估中的申明。她斷言“我們必須保障基礎(chǔ)的安全，而不是一再令上層建筑更加現(xiàn)代化”（Rubin，2000）。不言而喻，我們決不能丟棄以前的應(yīng)急管理理論，但是以前的理論必須得到進(jìn)一步的改進(jìn)，以滿足未來的需求。

（一）進(jìn)一步明確理論主題

Quarantelli曾經(jīng)提出，我們需要面對一個基本問題，即“wh8t is a disanter？”對于應(yīng)急管理學(xué)理論的發(fā)展來說，繼續(xù)探究一個廣為接受的“災(zāi)害”定義是非常重要的。McEntire對災(zāi)害的定義是“災(zāi)害是由于自然原因或者人為原因引起的，且被多種不同環(huán)境脆弱性加劇的，具有破壞性（或致命的）和毀滅性的后果”。然而對于不同背景、不同價值觀的人來說，其具有的“易感性”和“抗逆力”不同，對災(zāi)害的理解也不一致。但我們?nèi)匀灰^續(xù)探索，以能夠從自然、社會等角度去理解“災(zāi)害”的真實內(nèi)涵，關(guān)于這個問題，Quarantelli曾經(jīng)撰寫優(yōu)秀的著作給予論述。

（二）引進(jìn)先進(jìn)的理論方法

（1）重視應(yīng)急管理領(lǐng)域的復(fù)雜性研究。改進(jìn)理論的另一個方法是建立災(zāi)害學(xué)的復(fù)雜系統(tǒng)思想，重視應(yīng)急管理中的復(fù)雜性研究。由于災(zāi)害中有大量的變量因素需要探索，且變量之問存在復(fù)雜的動力學(xué)行為。因此，利用混沌理論和系統(tǒng)理論指導(dǎo)研究和保持對災(zāi)害現(xiàn)象的全面綜臺性理解是非常有必要的。例如，Mileti認(rèn)為“對災(zāi)害問題需要有一個更為寬泛的認(rèn)識”；Geis認(rèn)為“一切都是相互聯(lián)系的，要有一個全面的、整體的方法”（McEntire，2004）。因此，綜合性的理論觀點(diǎn)對將來的災(zāi)害學(xué)研究更有價值。

（2）應(yīng)急管理學(xué)應(yīng)該發(fā)展為一個具有包容性的學(xué)科。任何學(xué)科理論都不會在閉塞中前行，應(yīng)急管理學(xué)同樣如此。應(yīng)急管理框架應(yīng)該包含參與應(yīng)急管理的各個成員，不論他們是公眾，還是私有部門或非盈利部門。在將來的研究中，基層的應(yīng)急管理者可能是關(guān)注重點(diǎn)，但是決不能忽視其他業(yè)務(wù)部門、企業(yè)、慈善組織和市民志愿者的協(xié)助。所以，當(dāng)我們試圖在應(yīng)急管理中進(jìn)一步的聯(lián)網(wǎng)、協(xié)作、合作、交流和協(xié)調(diào)時，“整合”（橫向和縱向）這個概念就顯得更為重要。最后一點(diǎn)建議是整合各相關(guān)學(xué)科的研究成果，這些學(xué)科包括風(fēng)險和脆弱性分析、土地使用規(guī)劃、工程、應(yīng)急預(yù)案編制、訓(xùn)練、演練、社區(qū)教育、財政、預(yù)警、營救、大規(guī)模傷亡管理、媒體關(guān)系、災(zāi)害聲明、捐款管理、現(xiàn)場調(diào)查、關(guān)鍵事件壓力管理等。但是，眾多與應(yīng)急管理相關(guān)學(xué)科的拼湊，并不等同于應(yīng)急管理學(xué)，應(yīng)急管理學(xué)需要有自己獨(dú)特的研究視角（Thomas，2D04）。

（三）重視對“脆弱性”的研究

McEntire極其推崇對“脆弱性”的研究（McEntire，2004），指出“和風(fēng)險不同，脆弱性無疑是我們在面對災(zāi)害時唯一可以真正控制的因素。”脆弱性涉及到自然風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險和人為風(fēng)險等各個方面。人類在面對一些事件的時候必定是脆弱的，例如水災(zāi)、結(jié)構(gòu)故障、航空事故、化學(xué)泄漏、恐怖襲擊（包括生化武器襲擊）等。

所有致災(zāi)因素、所有災(zāi)害涉及人員和所有應(yīng)急管理階段，都與“脆弱性”概念有密切的關(guān)系。例如，我們的地理位置、文化、經(jīng)濟(jì)狀況、政治體制和薄弱的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)可能帶來災(zāi)害，在減災(zāi)階段和恢復(fù)階段，很多措施都可明顯地降低脆弱性。此外，“9·11”事件已經(jīng)證明，在準(zhǔn)備階段和響應(yīng)階段，很多行為（如通信設(shè)備的兼容性，聯(lián)合規(guī)劃和演練操作，傳達(dá)錯誤指令以及不完全疏散）仍可能放大脆弱性。

以“脆弱性”為突破口，可以整合與應(yīng)急管理相關(guān)的眾多學(xué)科，不同學(xué)科對脆弱性有不同視角的認(rèn)識。

通過對多學(xué)科的調(diào)研可知，“脆弱性”的概念更易于得到其他領(lǐng)域?qū)W者的認(rèn)同，有利于應(yīng)急管理學(xué)的開放式發(fā)展模式。

McEntire在其論文（2002）中曾經(jīng)提出了一個“脆弱性”模型，如圖1所示。模型指出了同“脆弱性”密切相關(guān)的四個屬性是“風(fēng)險”、“易感性”、“抵抗力”、“抗逆力”，且從不同角度對屬性進(jìn)行了分類。該模型得到應(yīng)急管理領(lǐng)域中相關(guān)學(xué)者的認(rèn)同。很多學(xué)者分別從物質(zhì)層面和社會層面，對“脆弱性”進(jìn)行了探索。由此可知，重視“脆弱性”概念是有必要的，在未來該領(lǐng)域的理論研究中，“脆弱性”必將成為一個中心概念。

四、國內(nèi)“應(yīng)急管理”領(lǐng)域發(fā)展展望

近年來，我國學(xué)者對應(yīng)急管理的體機(jī)制方面展開了大量的研究，對應(yīng)急管理學(xué)理論的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。國家也開始重視對應(yīng)急管理領(lǐng)域的科研投入，例如“十五”、“十一五”均增大了對該領(lǐng)域的資助力度，國家自然科學(xué)基金設(shè)立了“非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理研究”重大研究計劃課題……耳前，一些課題已經(jīng)取得了階段性的研究成果。例如，“十五”國家科技攻關(guān)課題“城市公共安全規(guī)劃與應(yīng)急預(yù)案編制及其關(guān)鍵技術(shù)研究”，初步提出了我國城市事故應(yīng)急體系的結(jié)構(gòu)，建立了城市應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和編制要求以及重大安全生產(chǎn)事故管理模型、應(yīng)急機(jī)制和組織體制模型等（劉鐵民等，2005）。

從近兩年來我國重大災(zāi)害事件的應(yīng)對來看，我國的應(yīng)急管理已經(jīng)取得了矚且的成績，但仍然暴露出應(yīng)急準(zhǔn)備方面的一些不足（劉鐵民，2010），具體體現(xiàn)在應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急指揮組織、基礎(chǔ)設(shè)施（包括居民與公共設(shè)施抗震準(zhǔn)備）、應(yīng)急裝備和物資、救援隊伍專業(yè)化和志愿者組織化，以及應(yīng)急教育、培訓(xùn)、演練和應(yīng)急準(zhǔn)備文化等幾個方面。對應(yīng)前面所述的“脆弱性”來說，實際上反映了公共管理、應(yīng)急管理、工程學(xué)、后勤保障、教育等領(lǐng)域的脆弱性。

結(jié)合汶川地震、玉樹地震在內(nèi)的最近幾次突發(fā)事件和應(yīng)急響應(yīng)過程，可以發(fā)現(xiàn)，我國在應(yīng)對巨災(zāi)時，表現(xiàn)出強(qiáng)大的政治動員能力、高度集中統(tǒng)一的指揮權(quán)威和寬余靈活的決策自由裁量度，這是我國應(yīng)急處置的巨大優(yōu)勢。但是，仍存在一些脆弱性環(huán)節(jié)需要改進(jìn)。

從應(yīng)急準(zhǔn)備體系建設(shè)規(guī)劃的角度，我國還沒有制定清晰的應(yīng)急準(zhǔn)備戰(zhàn)略目標(biāo)，沒有建立各類應(yīng)急能力的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及評估方法，沒有專項的國家重要基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵資源保護(hù)計劃，也沒有明確的應(yīng)急準(zhǔn)備體系建設(shè)規(guī)劃編制要求及指導(dǎo)規(guī)劃編制的方法。因而，很容易造成應(yīng)急能力建設(shè)的不平衡，布局不合理，出現(xiàn)能力缺失或者重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范應(yīng)急準(zhǔn)備體系的建設(shè)規(guī)劃和實施。

從應(yīng)急準(zhǔn)備活動的持續(xù)改進(jìn)過程來看，從國家到地方都還沒有建立起應(yīng)急準(zhǔn)各自發(fā)持續(xù)改進(jìn)的機(jī)制，大多數(shù)應(yīng)急準(zhǔn)備活動還是即興時，政府號召式或事故（事件）推動式。雖然在政府的大力推動下，預(yù)案的數(shù)量不少，但其質(zhì)量普遍不高，大多沒有建立持續(xù)改進(jìn)的機(jī)制。大多數(shù)應(yīng)急預(yù)案缺乏風(fēng)險評價、脆弱性分析和應(yīng)急能力評估這些重要基礎(chǔ)性工作，也很難通過持續(xù)和目標(biāo)性很強(qiáng)的演練或救援實踐對預(yù)案等準(zhǔn)備活動實現(xiàn)評審改進(jìn)。

從應(yīng)急準(zhǔn)備的組織體制方面，我國目前還缺乏類似美國國家事故管理系統(tǒng)那樣適用于全國重特大突發(fā)事件的應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化模版。巨災(zāi)發(fā)生后，我國應(yīng)急啟動雖然很快，但形成統(tǒng)一有效指揮系統(tǒng)所需時間較長，改進(jìn)空間也很大。在應(yīng)急處置過程中，各個部門之間、地方行業(yè)之間、上下級之間及軍地之間，應(yīng)急指揮的術(shù)語、標(biāo)識、通訊、信息交互、組織設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制不盡相同，沒有明確的事先授權(quán)機(jī)制，各個指揮系統(tǒng)嵌合度較低，急需從制度上推進(jìn)建立具有扁平網(wǎng)格化模式、規(guī)范化應(yīng)急組織系統(tǒng)和統(tǒng)一指揮機(jī)制。

從應(yīng)急準(zhǔn)備的基礎(chǔ)層面來看，社會公眾的公共安全素質(zhì)和應(yīng)急準(zhǔn)各自覺性不高，沒有形成積極主動的應(yīng)急準(zhǔn)備文化。有時部分受災(zāi)群眾對外部救援力量期望過高，甚至可能產(chǎn)生依賴心理。特別是在當(dāng)前災(zāi)害高風(fēng)險地區(qū)和安全生產(chǎn)事故高風(fēng)險行業(yè)缺乏有效社會保障機(jī)制情況下，更應(yīng)該強(qiáng)化全社會的安全意識和培育積極主動的應(yīng)急準(zhǔn)備文化。例如志愿者隊伍建設(shè)和活動組織應(yīng)強(qiáng)調(diào)屬地為主和社區(qū)自救互救，使志愿者應(yīng)急準(zhǔn)備工作更加規(guī)范、有序且有力，有利于應(yīng)急救援統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮。

由于自然、地理條件等原因，我國在歷史上一直都是一個災(zāi)難多發(fā)的國家，尤其是在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、政治文明不斷進(jìn)步的今天，做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作的重要性不言而喻，應(yīng)急管理工作應(yīng)該成為一項重要國家戰(zhàn)略。