根據(jù)有關(guān)資料，近10年來，我國每年因自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全等突發(fā)事件造成的死亡人數(shù)約20萬，經(jīng)濟損失超過6000億元，一些極端形態(tài)的巨災給我國帶來沉痛的損失。隨著我國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，我國災害承載的脆弱性在增加，生命及財產(chǎn)保護的要求也在提高，因此，提高國家災害應急能力是一項戰(zhàn)略性任務。國家的災害應急能力包括對突發(fā)事件的預防準備、有效預警、應急處置及災后恢復的能力，而它的基礎(chǔ)支撐是各類應急資源的儲備與供給能力。但我國當前的應急資源建設(shè)還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，還不能全面、全過程地有效滿足未來災害應急的需求。應急資源能力已成為制約國家應急能力建設(shè)的關(guān)鍵因素。
一、應急資源與應急物資概念辨析
在我國中央與地方政府的各種文件中，應急物資和應急資源的使用大都沒有做嚴格的區(qū)分。民政部在《民政部關(guān)于進一步加強救災應急物資儲備工作的通知》（民函[2008）118號）、廣東省人民政府辦公廳在《關(guān)于進一步加強應急物資儲備工作的意見》（粵府辦49號）中使用的是應急物資的概念；而廣西壯族自治區(qū)人民政府辦廳《關(guān)于切實做好突發(fā)公共事件風險隱患和應急資源管理工作的通知》（桂政辦發(fā)〔2007〕18號）中使用的是應急資源的概念。雖然對于概念的表述詞語不同，但是二者的內(nèi)容卻是一致的，主要包括重要物資、應急處置裝備和基本活物資等。
根據(jù)《現(xiàn)代漢語辭海》及《現(xiàn)代漢語常用詞辭?！罚?#8220;物資”指生產(chǎn)上和生活上所需要的物質(zhì)資料，“資源”指生產(chǎn)資料或生活資料的來源，泛指具有的條件。顯然，“資源”是比“物資”涵蓋更廣的一個概念。本文以“應急資源”和“應急物資”為檢索詞，對中國期刊全文數(shù)據(jù)庫2000年至2010年的文章進行檢索，找到應急資源類文章34篇，應急物資類文章80篇，發(fā)現(xiàn)這些文章大多是關(guān)于應急資源／物資的調(diào)度、配置等的研究，少有對二者的內(nèi)涵進行辨析，并且關(guān)于二者包含內(nèi)容的表述是基本相同的，即在災害應急過程中所使用的生活物資及各項救災裝備等。
根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》對應急管理活動的要求，應急資源應當包括各種保護居民免受災害與風險危害的防護工程、風險監(jiān)測與預警信息生成、應急救災裝備與技術(shù)的提供、為災害狀態(tài)下災民基本生活需要的滿足、災后重建等提供必要的物質(zhì)條件支撐。本文認為，應急物資是應急資源中的一種。現(xiàn)有的關(guān)于應急物資是“在災害應急過程中所使用的生活物資及各項救災裝備等”的內(nèi)容表述，不能涵蓋實際應急活動中的全過程、全方位的物質(zhì)支持條件。而采用“應急資源”的概念來表述應急管理活動中所具備的物質(zhì)支持條件，不僅涵蓋“應急物資”的內(nèi)容，還可涵蓋應急活動中的所有物質(zhì)支持條件的內(nèi)容。這種新的分類思想，可有效拓展人們對應急活動所需物質(zhì)條件的理解與促進應急體系建設(shè)的合理社會分工，將更多的社會資源納入國家災害應急體系建設(shè)工作范圍。這既符合當前我國災害應急實踐中的現(xiàn)實物質(zhì)支持條件，更符合未來的國家災害應急體系建設(shè)需要。
二、我國應急資源建設(shè)現(xiàn)狀
根據(jù)上述，應急資源系指能夠保證災害與突發(fā)事件的預防與預警、響應處置、災后恢復和災民生活順利進行的物質(zhì)支撐條件，為應急管理提供必要的條件支撐。它是一種能力的內(nèi)涵。應急資源的本質(zhì)內(nèi)涵，應當是滿足應對災害與突發(fā)事件的全面的、全過程的物質(zhì)條件支撐能力。
目前，我國各種應急物資儲備主要是按照滿足災害發(fā)生后應急處置及災后恢復的要求來進行儲備的。國家發(fā)展和改革委員會已發(fā)布的《應急物資分類及產(chǎn)品目錄》將應急物資分為防護用品、生命救助、生命支持、救援運載、臨時住宿、污染清理、動力燃料、工程設(shè)備、工程材料、器材工具、照明設(shè)備、通信廣播、交通工具等13類239種。民政部、水利部、地震局等相關(guān)部門進行了應急物資儲備，民政部已建立中央級救災物資儲備庫lO個，規(guī)劃新建14個；水利部建有中央防汛物資定點倉庫15個；國家及地方地震局也針對地震的監(jiān)測預報、預防及救援進行了資源建設(shè)。這些儲備庫主要分布于我國的東、中部，很難有效應對全國各區(qū)域災種災情的地緣分布，更難以滿足頻發(fā)的非常規(guī)突發(fā)事件救援中對于特種裝備與救援技術(shù)的需要；并且這些物資儲備庫分屬不同部門，管理權(quán)分散，導致應急物資聯(lián)動調(diào)度和集成能力欠缺。
實現(xiàn)突發(fā)事件的預警是提升災害應急能力的必由之路。我國已在自然環(huán)境、公共衛(wèi)生、社會治安的災害與事件的風險監(jiān)測方面形成多元化的能力框架，但災害風險與社會安全的監(jiān)測與預報系統(tǒng)的覆蓋面、立體性以及科技性不足，部門間的信息缺乏共享，災害的綜合監(jiān)控與預報能力較弱。同時，各類防災抗災工程設(shè)施是國家應急體系中必不可少的基礎(chǔ)設(shè)施。盡管我國已建有較大規(guī)模的防洪、防沙、防浪等防災工程和防空、防疫等系統(tǒng)，但仍然無法滿足未來災害和非常規(guī)突發(fā)事件的應急需求，特別是城市應急避難場所與防恐設(shè)施等針對重大突發(fā)公共事件的防災能力較弱。此外，在重大災難事件中的特種應急裝備使用效能是決定應急救援能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而這種應急資源在我國的儲備與分布遠遠無法滿足未來災害應急的需求，且現(xiàn)有的特種裝備處于種類與數(shù)量貧乏、技術(shù)滯后的狀態(tài)。
三、應急資源分類的現(xiàn)實依據(jù)
目前對于應急資源的分類存在兩種主要的觀點。一種觀點是依據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，將應急資源劃分為人力、物力、財力三個方面，具體包括人力資源、財力保障、物資保障、交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生、通信保障及科技保障等。另外一種觀點是從狹義上界定應急資源，主要指應急物資。
我國目前的應急物資配置與建設(shè)工作主要是在此分類概念下進行規(guī)劃與管理的。但伴隨著我國災害形勢的進一步發(fā)展與國家災害應急體系建設(shè)的進程加快，未來的應急體系建設(shè)工作，不但需要提升現(xiàn)有的應急物資能力，還要針對未來不斷增長的災害應急需求以及相應的應急管理范圍與能力的擴大，不斷擴大應急救援的物質(zhì)支持條件的建設(shè)范圍。顯然，現(xiàn)有的應急物資分類標準已不適應于我國災害應急體系與應急能力建設(shè)的需要。
1. 根據(jù)全過程應急管理的資源支持條件的要求，建立清晰合理的資源分類框架，以分門別類地進行建設(shè)，形成全面覆蓋、“條塊聯(lián)動”、各有重點、互相依托的國家應急能力建設(shè)的新局面。
從2003年我國應急管理體系建設(shè)有序開展以來，我國建成了以公安（消防）、武警等骨干應急隊伍，和以防汛抗旱隊伍、抗震救災隊伍等專業(yè)應急隊伍為主體的專業(yè)應急隊伍；規(guī)劃建設(shè)了24個中央救災物資儲備庫，同時各省、自治區(qū)、直轄市本級和大部分市縣建立了儲備庫點，基本覆蓋了全國所有多災易災地區(qū)；形成了以國家救災財政支出為主、社會捐助及各種災害保險相結(jié)合的財政救助模式。隨著應急資源建設(shè)的不斷深入，我國應急資源建設(shè)的大體框架和基本能力已經(jīng)建成。但在我國當前防災、救災任務加重以及急需各種高技術(shù)及先進裝備應用于應急管理的形勢下，我國應急資源的建設(shè)也應該由“注重框架建設(shè)的粗放型”模式向“注重能力建設(shè)的集約型”模式轉(zhuǎn)變。即支撐我國應急管理體系的應急資源體系，應當是一個覆蓋范圍廣、應急功能齊全、科技含量高、供給能力持續(xù)的物質(zhì)支撐要素體系，以此形成國家強大的災害應急能力。因此，有必要針對未來應急管理中所使用的各種資源，建立更為合理的科學分類，以形成清晰的應急資源能力框架。即根據(jù)全過程應急管理的需要，針對現(xiàn)有應急物資分類中沒有覆蓋到的而未來必然使用的資源，將其納入國家應急管理的資源支撐體系中，依據(jù)其建設(shè)機理，在全社會已有的資源存量的基礎(chǔ)上，動員各行業(yè)、各部門及社會力量，分門別類地進行建設(shè)，形成國家范圍內(nèi)的分工合理、覆蓋全面、各有重點、互相依托的持續(xù)有序的應急資源建設(shè)新格局。
2. 順應災害形勢日趨嚴峻的應急管理需求，建設(shè)全方位的可持續(xù)發(fā)展的應急資源支撐體系。
災害是社會與自然綜合作用的產(chǎn)物，是地球表面孕災環(huán)境、致災因子、承災體綜合作用的產(chǎn)物，而承災體包括人類本身、生命線系統(tǒng)、各種建筑物、生產(chǎn)系統(tǒng)及各種自然資源，它是放大或縮小災害的必要條件。我國的災害種類多、發(fā)生頻率高、分布地域廣、重特大災害頻繁，造成的損失大。而伴隨著全球氣候變化、地質(zhì)變遷以及我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展、城市化進程的不斷加快，我國的災害風險進一步加大，防災減災的任務非常繁重。特別是我國正處于人均GDP500美元至3000美元的“非穩(wěn)定狀態(tài)”頻發(fā)階段，對應著人口、資源、環(huán)境、效率、公平等社會矛盾的瓶頸約束最嚴重的時期，是“經(jīng)濟容易失調(diào)、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調(diào)整重建”的關(guān)鍵時期，同各種社會突發(fā)事件的風險不斷加大。
因此，在災害形勢日趨發(fā)展的條件下，我國災害應急體系所承擔的任務也隨之加大，尤其是我國社會承災體的規(guī)模與水平的提高可以放大災害的影響，由此加大了災害狀態(tài)下生命救助、財產(chǎn)保護的難度，特別是城市系統(tǒng)的高度復雜性導致城市脆弱性的提高，迫使應急體系必須由傳統(tǒng)的災時響應救援的模式，向災前常態(tài)預防、災變事件預警、災時處置、災后重建的全過程一體化的應急模式轉(zhuǎn)變，由此必然要求應急資源能夠支撐不同災種時空、不同階段、不同功能、不同強度的應急管理任務，即全面覆蓋和支撐應急管理全過程的應急資源要素體系。因此，我國需要建設(shè)一個能夠全面支撐災害預警、防災工程、救援處置、災后恢復與重建的應急資源支撐體系，形成全方位的可持續(xù)發(fā)展的應急資源能力，使得災前、災中、災后的每一個應急階段的目標都能得到相應的資源支撐。
四、基于全過程視角的應急資源分類
資源分類的目的在于理論上引導科學的資源建設(shè)思維、實踐上建立合理可行的資源建設(shè)分工體系。依照《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》對應急管理的過程劃分，應急過程分為預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援和事后恢復與重建四個基本環(huán)節(jié)，那么相應地，應急資源支撐要素應當是全面支持全過程的應急階段。而從現(xiàn)有的應急物資儲備格局來看，我國在預防與應急準備、監(jiān)測與預警的基本階段還沒有形成完整的資源支撐能力，在防災救災的特種裝備與技術(shù)方面的支撐資源也相對貧乏與落后，在防災抗災的基礎(chǔ)設(shè)施工程方面缺乏系統(tǒng)整體性的資源支撐能力。因此，從全過程的應急管理角度來看，目前關(guān)于應急物資的原有分類方法已難以有效滿足災害應急體系建設(shè)管理的要求。為了全面、快捷地提升國家災害應急能力，有必要建立新的資源分類概念，構(gòu)建新的應急資源能力框架，來指導國家當前與未來的應急資源建設(shè)工作，特別是著力挖掘與集成能夠支撐非常態(tài)情景下的應急處置能力及事件預警能力的資源要素。由此形成的應急資源建設(shè)模式可以有效支持并實現(xiàn)“預防與應急并重、常態(tài)與非常態(tài)”有效結(jié)合的應急管理目標。
根據(jù)應急管理的不同階段有著不同的應急行動要求的特性，不同階段的應急支撐資源要素也表現(xiàn)為不同的種類與使用要求。前兩個階段（為了研究的便利，我們將應急管理的前兩個階段稱為預警管理）關(guān)于災情信息的獲取及防護設(shè)施、裝備的準備與建設(shè)最為重要；應急處置階段中各種隊伍的反應速度、救援水平及物資的快速供給最為重要，災后恢復階段中物資的持續(xù)及全面供應能力極為重要。應急資源的支持能力既要體現(xiàn)在應急管理各個階段的有效支撐上，還要綜合反映為整個應急管理目標的完整實現(xiàn)上，因此，從全過程視角界定的新的應急資源分類，應當界限清晰和涵蓋整個應急管理過程中所需要的全部支撐性資源。同時，應急資源的分類劃分，還要區(qū)分災害應急體系的支撐要素和保障要素。支撐要素包括應急隊伍和應急資源；保障要素是保證支撐要素有效運轉(zhuǎn)的服務要素，包括災害應急體系的“軟性”保障，如公共安全教育演練等，以及隸屬于社會各個領(lǐng)域、各個部門的應急資源。應急資源建設(shè)的重點是支撐要素體系，目的是建成災害應急體系的關(guān)鍵資源框架。據(jù)此，有兩類應急資源是當前需著重關(guān)注的關(guān)鍵資源。
一是預警階段所需要的關(guān)鍵資源。災情信息在預警管理階段起著基礎(chǔ)性作用，必須具備有效的空間與地面信息搜集、評估及信息共享的資源要素，為災害決策與處置提供信息支撐。此階段所依賴的支撐資源主要是針對自然環(huán)境、社會風險的事件監(jiān)測與識別的現(xiàn)代裝備與技術(shù)要素，即各種災害與事件的預測警報系統(tǒng)，并以此為基礎(chǔ)建立不同區(qū)域的預警信息平臺，形成區(qū)域性網(wǎng)絡，綜合構(gòu)成國家應急平臺的關(guān)鍵組成部分。另外，保護居民免受各種自然及社會風險危害的防災抗災工程設(shè)施、災難庇護場所也是預警管理所要求的關(guān)鍵資源。
二是應急處置階段所需要的關(guān)鍵資源。應急處置階段中的災民基本生活保障物資及災害救援裝備是支撐應急處置的主要資源。從我國災害救援的實際效果來看，常規(guī)救生類工具已難以滿足現(xiàn)代災害救援的需要，特種救援裝備的門類品種及其科技水平，已成為影響救援效果的關(guān)鍵因素。汶川地震應急救援過程中所顯現(xiàn)的救援裝備數(shù)量缺乏與技術(shù)落后的問題，提示我們有必要將救援裝備從應急物資中分離出來，根據(jù)其產(chǎn)業(yè)發(fā)展機理有針對性地進行建設(shè)，目的是實現(xiàn)救援裝備的現(xiàn)代化以順應現(xiàn)代災害救援的發(fā)展趨勢。
因此，按照國家災害應急體系建設(shè)的要求，應將應急資源分為應急物資儲備、災害風險立體監(jiān)測系統(tǒng)、防災減災應急工程、特種應急裝備與技術(shù)這四個類別。應急物資儲備指基本的生活用品和一般性的救災裝備；災害風險立體監(jiān)測系統(tǒng)是各種災害預報系統(tǒng)的整合體，可以對各種自然災害隱患及社會重大風險隱患進行全方位監(jiān)測與預警；應急工程是防御各種自然環(huán)境、社會系統(tǒng)的風險，以及在災源危害中提供庇護場所的工程設(shè)施；特種應急裝備指救災隊伍所需要的專業(yè)技術(shù)裝備與現(xiàn)代救援技術(shù)，如救援機器人、專用探測儀等。用此分類，可以指導我國應急資源的分門別類的專業(yè)化建設(shè)與互為支撐的綜合性資源集成，以此形成全覆蓋、全過程、高效率的國家災害應急資源的體系及其持續(xù)發(fā)展能力。
五、應急資源分類的意義
本文基于全過程視角提出的應急資源的分類概念，旨在提供一個有助于把握應急資源建設(shè)內(nèi)涵的思考框架，指導我國災害應急體系中的應急資源能力建設(shè)。新的分類意義在于為未來的應急資源整合、布局進行規(guī)劃與管理。
1. 形成清晰的國家應急資源能力框架，滿足應急管理各階段對于不同支撐資源的需求。一是應急物資儲備能力?？稍诟鞑块T各行業(yè)應急物資儲備的基礎(chǔ)上進行集成，突破條塊界限，建立多部門共享、功能完備的物資儲備組織形式，建立“國家少量關(guān)鍵儲備、企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模存放、民間臨時應急征用”的常態(tài)與非常態(tài)互聯(lián)、平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的應急物資“大儲備”能力模式。二是災害風險立體監(jiān)測與預報能力。即建立針對各種災害與社會風險的全面覆蓋、綜合監(jiān)測、信息集成、系統(tǒng)融合的監(jiān)測與預警功能，實現(xiàn)“立體監(jiān)測、系統(tǒng)聯(lián)接、信息共享、平戰(zhàn)共用”的立體化、網(wǎng)絡化監(jiān)測預警能力。三是防災抗災應急工程能力。即針對各種自然災害與社會風險源的危害進行預先處置與預防，提高工程性防災設(shè)施的綜合化利用，科學布局城鎮(zhèn)應急避難場所建設(shè)。四是特種應急裝備與技術(shù)能力。即根據(jù)我國未來災害應急的需求特點，形成我國特種應急裝備與技術(shù)的自主研發(fā)、生產(chǎn)制造、儲備更新的獨立產(chǎn)業(yè)體系和發(fā)展能力。在四種應急資源的分門別類、互相支撐的建設(shè)過程中，通過國家規(guī)劃與公共政策，有效地、持續(xù)地整合四類應急資源，使我國應急物資儲備的基地選址、物資結(jié)構(gòu)及數(shù)量更加合理，可多部門共享，滿足不同等級災害處置的需求；形成現(xiàn)代化、立體化的災害監(jiān)測與預警能力，實現(xiàn)各種災害信息的綜合處理；依托高科技的特種應急裝備與技術(shù)，形成有效的現(xiàn)場救援能力；實現(xiàn)防災減災應急工程的合理布點及有效覆蓋，形成保護全民的災害庇護能力。
2. 促成災害應急體系建設(shè)與管理的思維，實現(xiàn)從“應急物資”建設(shè)到“應急資源”建設(shè)的轉(zhuǎn)變。應急資源是比應急物資更科學合理的一個概念，在災害應急體系的建設(shè)過程中，除對應急物資儲備、應急物流等要素繼續(xù)進行建設(shè)之外，還需要對各種災害監(jiān)測體系、綜合監(jiān)測平臺進行建設(shè)，專門對特種應急裝備進行產(chǎn)業(yè)性建設(shè)，強化防災減災應急工程的覆蓋能力建設(shè)。其總的目標是全面提升國家災害應急的能力。顯然，此種分類可指導我國應急體系建設(shè)有針對性的解決當前資源能力要素不齊全的問題，在進行專業(yè)化分工、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、社會化整合的建設(shè)過程中，最終形成我國的應急資源要素齊備、應急功能強大、管理結(jié)構(gòu)清晰、資源覆蓋全面的應急資源體系。
應急資源能力的建設(shè)是一個長期的、循序漸進的過程，需要明晰的分類分工、科學的規(guī)劃布局、全社會的持續(xù)努力才能實現(xiàn)。關(guān)于應急資源的新的分類思想，可為國家災害應急體系建設(shè)提供新的建設(shè)思路，實現(xiàn)災害與突發(fā)事件的預防與準備、監(jiān)測與預警、處置與救援、恢復與重建的全面應急能力的提高
