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調味鹽 2010-09-25

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對企業(yè)登記審查責任有關問題的思考

2008年作者：南華
企業(yè)登記審查責任問題，一直是困擾工商機關執(zhí)法責任的一個重大問題，雖然《行政許可法》第三十一條已明確規(guī)定：申請人對其申請材料實質內容的真實性負責。但在理論上以及行政執(zhí)法和司法實踐過程中，對工商機關在履行企業(yè)登記的審查職責中應承擔的責任，存在著不同的認識。本文擬對工商機關在企業(yè)登記過程中與審查責任有關的問題，談一些粗淺的想法：

一、登記審查的審慎義務問題

企業(yè)登記的審慎審查原則是指導企業(yè)登記人員對申請材料進行認真慎重地審查，并盡到了注意的義務。把握審慎審查原則，應該從三個方面來理解：一是企業(yè)登記人員應該做到主硯上無過錯，客觀上做到了法律、法規(guī)、規(guī)章所要求的標準、步驟、條件等。二是從方法手段上看，企業(yè)登記人員是通過一般的方法和手段進行審查，如直觀的、字面上的，對申請材料的語言文字、邏輯關系、文件格式、文件數量等作出判斷，而非通過特別的方法和手段，如調查、鑒定、勘驗等。三是從知識經驗上看，應按照一般的企業(yè)登記人員的知識范圍和工作經驗，做與其職責和能力相應的恰當理解。因此，企業(yè)登記審查不是不審查，也不是隨便審查，而是要遵守審慎審查的原則，既不能苛求對一切把關，也不能做任意的狹義解釋，而應當以企業(yè)登記人員在登記審查中是否盡到了注意的義務為標準，具體地講，就是企業(yè)登記人員依據《企業(yè)登記程序規(guī)定》的規(guī)定，通過一般的方法和手段，根據其知識范圍和工作經驗，按照其職責和能力對申請人申請材料是否齊全、是否符合法定形式進行形式審查，在形式審查過程中出現了需要進行實質審查的情形時，通過特別的方法和手段，對申請材料的實質審查的情形時，通過特別的方法和手段，對申請材料的實質內容進行核實，符合這一客觀標準的，企業(yè)登記機關可以免責，否則就要承擔相應的責任。

二、形式審查和實質審查問題

所謂形式審查，是指行政機關對申請材料的形式要件進行審查，即審查其申請材料是否齊全、是否符合法定形式，對于申請材料的真實性、合法性不作審查。所謂實質審查，是指行政機關不僅要對申請材料的要件是否具備進行審查，還要對申請材料的實質內容是否符合條件進行審查。企業(yè)登記的審查應該理解為一般情況下主要是形式審查。所謂一般情況下，是指沒有出現需要進行實質審查的情形，所謂“主要”是指對大多數企業(yè)是形式審查，只有少數企業(yè)還需要進行實質審查，企業(yè)登記審查主要是形式審查，其理由和依據是：

一是法律的規(guī)定。根據《行政許可法》第三十一條、第五十六條的規(guī)定，對企業(yè)登記的審查，可以歸納為三層含義：（1）申請人對申請材料真實性負責；（2）企業(yè)登記機關對企業(yè)設立申請應當當場登記這就表明企業(yè)登記一般是形式審查；（3）需要對申請材料的實質內容進行核實的，進行實質審查。這是講的需要不是指所有企業(yè)，而是由登記機關根據申請的情況予以確定。

二是企業(yè)登記的性質決定。企業(yè)登記是一種商事登記，是一種普通許可，其登記的作用主要體現在公示登記信息，維護交易安全和交易便捷。企業(yè)登記的效力表現在證明效力、公信效力和對抗效力三個方面，企業(yè)登記是外觀主義原則，也就是說一經登記，即推定其合法有效，通過企業(yè)登記簿、營業(yè)執(zhí)照和登記公告，證明其合法性，未經登記不具有對抗第三人的效力。因此，企業(yè)登記的性質決定了審查應該以形式審查為主。

三是效率優(yōu)先原則確定。為了保證市場交易的高效便捷，放寬市場準入，降低門檻，提高登記的效率，是市場經濟的必然要求，如果每個市場主體都是經過登記機關嚴格的實質性審查，勢必影響交易便捷，增加交易成本，阻礙經濟的發(fā)展。

在申請人對申請材料真實性負責的前提下，企業(yè)登記機關對申請材料是否齊全、是否符合法定形式進行審查，筆者認為，所謂申請材料齊全，是指依照企業(yè)登記法律、行政法規(guī)和規(guī)章要求申請人提交了全部材料。所謂符合法定形式，是指申請材料符合法定時限，記載事項符合法定要求、文書格式符合規(guī)范。需要進行實質審查的，企業(yè)登記機關應當啟動實質審查程序。需要進行實質審查的情形主要有以下四種：（1）審查時發(fā)現申請材料表面上存在瑕疵。如同一人的簽字筆跡明顯不致，申請材料中有涂改痕跡，邏輯關系混亂等。（2）接到舉報反映申請材料虛假，如反映公章、簽字、文件造假等；（3）關系他人重大利益。如相鄰關系、競爭關系、知識產權關系、契約關系等；（4）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，可由企業(yè)登記機關進行實質審查的情形。如專門的法律、法規(guī)對某類企業(yè)設定了特殊條件，但沒有規(guī)定審批機關，因此，企業(yè)登記機關應依法對其企業(yè)設立條件進行實質審查，如農藥經營。

三、審批機關與登記機關審查的關系問題

對涉及公共利益和人民生命財產安全的特殊行業(yè)，通過法律、行政法規(guī)對企業(yè)設立的條件作出了專門的規(guī)定，并規(guī)定了相應的審批機關。在這種情況下，企業(yè)設立申請應先向審批機關申請批準，憑審批機關的批準證件，到工商機關辦理企業(yè)登記，也就是說審批機關的審批，是企業(yè)登記的前置條件。這就涉及審批機關與登記機關各自的審查責任問題。

一般情況下，企業(yè)設立凡是需要前置審批的，審批機關應對企業(yè)設立進行實質審查。審批機關的審查：一是應對企業(yè)的設立條件進行實質審查。主要是資金、場所、設備、人員、制度等。二是應對企業(yè)的設立是否符合產業(yè)政策進行實質審查，主要產品、技術、設備等。三是應對企業(yè)的設立是否符合專門的法律、法規(guī)的規(guī)定進行實質審查。如銀行、保險、電力、藥品、食品等行業(yè)的專門法律，企業(yè)申請的事項應該符合這些專門的法律規(guī)定。

對需要進行前置審批的企業(yè)，登記機關的審查應該是形式審查，但對前置審批機關的批準文件存在以下五種情形的，企業(yè)登記機關有權拒絕登記。（1）越權審批。如按法律、行政法規(guī)的規(guī)定應該由國家審批的，部門批了；應該由中央審批的，地方批了；應該由省里審批的，市、縣批了；應該由甲部門審批的，乙部門批了等；（2）批準證件格式不規(guī)范。按法律、行政法規(guī)規(guī)定審批機關應該頒發(fā)許可證或批準證書的，而是在申請報告或表格上簽署意見。（3）批準文件不齊全。根據法律、行政法規(guī)的規(guī)定，一些行業(yè)的企業(yè)要求幾證齊全，如果缺少一個許可證，企業(yè)登記機關不能核發(fā)營業(yè)執(zhí)照。如娛樂場所經營單位的設立，需要文化、公安、衛(wèi)生三個部門審核。（4）記載事項不符合法定要求。專門的法律、行政法規(guī)對企業(yè)的登記事項、組織機構、章程等沒有特別規(guī)定的，應該適用《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《個人獨資企業(yè)法》的規(guī)定。（5）超過法定期限，審批機關對企業(yè)的設立批準后，申請人應在法定的期限內，向企業(yè)登記機關申請登記，超出法定期限的，應重新審批或確認該項批準的有效性。（武陽）