近年來(lái)，山東省單縣在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了“空心村”現(xiàn)象，阻礙了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，使村鎮(zhèn)規(guī)劃難以實(shí)施。該縣通過(guò)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，為“空心村”改造鋪出了一條新路子。

    單縣農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀

    單縣轄19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及3個(gè)辦事處，共有502個(gè)行政村，2216個(gè)自然村，總?cè)丝?17.1萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口94.8萬(wàn)。

    由于單縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢，農(nóng)村住房多建于上個(gè)世紀(jì)七八十年代，缺少統(tǒng)一規(guī)劃，由于村莊缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，村莊內(nèi)道路崎嶇不平，房屋分布散亂，配套設(shè)施不能統(tǒng)一建設(shè)，哪里交通方便村民就在哪里搞建設(shè)，大量耕地被農(nóng)民建房所占，形成村莊外實(shí)內(nèi)空、外新內(nèi)舊、外齊內(nèi)亂的現(xiàn)狀，土地浪費(fèi)嚴(yán)重，人均耕地面積下降很快。目前，單縣人均耕地1.1畝，直接影響了農(nóng)民增收與農(nóng)村穩(wěn)定。

    全縣出現(xiàn)了不少“空心村”，宅基地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。宅基地浪費(fèi)的主要形式有：一是“一戶(hù)多宅”。單縣農(nóng)村住戶(hù)約有25.15萬(wàn)戶(hù)，“一戶(hù)多宅”約有5.97萬(wàn)戶(hù)，約占農(nóng)村總戶(hù)數(shù)的23.7%。二是人均住房比較寬裕。戶(hù)均占地約960平方米，遠(yuǎn)高于《菏澤市宅基地管理辦法》中戶(hù)均200平方米的標(biāo)準(zhǔn)。三是破舊房屋數(shù)量大。一些較貧困的村莊舊房占有率約占34.7%。全縣約有破舊房屋25.48萬(wàn)間。

    “空心村”形成的五大原因

    單縣“空心村”的形成，主要有以下五方面原因：

    社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化水平加快，農(nóng)民為增加收入紛紛進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商和從事服務(wù)行業(yè)，大量農(nóng)民外出打工并定居城鎮(zhèn)，人口向城鎮(zhèn)集聚，世居老屋逐漸放棄或閑置。

    農(nóng)民傳統(tǒng)觀念的影響造成建房的隨意性。一是部分農(nóng)民對(duì)老宅戀戀不舍，總認(rèn)為老宅基地是祖上傳下來(lái)的，保存老宅就是留住了“根”。 因此，即使不居住，也不愿意轉(zhuǎn)讓?zhuān)斐纱罅坷险亻e置。二是部分農(nóng)民存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為土地歸我使用就歸我所有，在自留地承包田里隨意搭屋建房。三是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，富裕后的農(nóng)民紛紛舍棄村中原先較小的宅基地，相互攀比，爭(zhēng)相建造寬大住房，并且建新不拆舊，造成舊房大量閑置。

    缺乏統(tǒng)一管理、科學(xué)規(guī)劃。村莊建設(shè)規(guī)劃嚴(yán)重滯后，與村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃調(diào)整不同步，編制的科學(xué)性、可行性方面存在不少問(wèn)題，規(guī)劃管理不到位?？h政府側(cè)重于抓城市建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)側(cè)重于抓集鎮(zhèn)建設(shè)，村委會(huì)對(duì)村莊建設(shè)進(jìn)行管理，而絕大部分行政村既無(wú)專(zhuān)項(xiàng)資金又無(wú)技術(shù)人員，村莊規(guī)劃嚴(yán)重滯后。

    政策執(zhí)行不力。一些村委會(huì)干部法制觀念淡薄，在宅基地審批等方面存在不按程序、不按規(guī)定，隨意安排大小不等的宅基地，致使“一戶(hù)一宅”的政策沒(méi)能得到很好的落實(shí)，未批先占、少批多建、批東建西等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，致使村內(nèi)舊宅基大量閑置。

    相關(guān)法規(guī)不完善?，F(xiàn)行法規(guī)對(duì)農(nóng)民住宅占地只以戶(hù)均為限，而不以人均為限，給多占地者留下了“空子”；對(duì)農(nóng)村宅基地的合理流轉(zhuǎn)缺少制度規(guī)定和政策指導(dǎo)；對(duì)宅基地的閑置、荒蕪等也無(wú)相關(guān)法律來(lái)限制；對(duì)于不支持、配合建設(shè)用地整理的處罰及如何制定有償使用標(biāo)準(zhǔn)等尚無(wú)可操作的法律依據(jù)，加之缺乏有效的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，助長(zhǎng)了亂占地、超標(biāo)準(zhǔn)建房等行為。

    增減掛鉤推進(jìn)“空心村”改造

    城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)為“空心村”改造提供了一條可行之路。2006年至2008年，單縣先后申報(bào)了第一批掛鉤試點(diǎn)、第二批掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目。

    第一批掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目涉及高韋莊鎮(zhèn)大徐莊行政村、楊樓鎮(zhèn)尤莊行政村兩個(gè)項(xiàng)目區(qū)，第二批掛鉤試點(diǎn)涉及浮崗林莊一個(gè)行政村。項(xiàng)目區(qū)在實(shí)施“空心村”改造以前，村莊布局散亂，村內(nèi)沒(méi)有幾戶(hù)人家，老房子空空蕩蕩，隨處可見(jiàn)緊鎖的房門(mén)，倒塌的房屋，閑散的荒地。項(xiàng)目區(qū)“一戶(hù)多宅”率達(dá)23.74%，宅基地閑置率高達(dá)30%。高韋莊項(xiàng)目區(qū)居民點(diǎn)總面積1165.2畝，人均居民點(diǎn)用地320.2平方米。楊樓鎮(zhèn)項(xiàng)目區(qū)居民點(diǎn)總面積726.15畝，人均居民點(diǎn)用地318.9平方米。林莊項(xiàng)目區(qū)居民點(diǎn)總面積538.05畝，人均居民點(diǎn)用地251平方米。掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施后，復(fù)墾土地1674畝。

    “空心村”整治的對(duì)策

    健全機(jī)制，規(guī)范實(shí)施。改造“空心村”、整治宅基地是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)遵循客觀規(guī)律，研究政策導(dǎo)向。要建立由縣政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)土、建設(shè)部門(mén)組織協(xié)調(diào)，有關(guān)部門(mén)參與的“空心村”治理工作機(jī)制。健全用地審批和監(jiān)察機(jī)制，制定農(nóng)村空閑宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法及可操作的配套制度，妥善解決補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拆遷安置及違規(guī)用地等問(wèn)題。出臺(tái)相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)，明確指導(dǎo)思想、方法、步驟，明確各級(jí)各部門(mén)責(zé)任分工，完善財(cái)政扶持、稅費(fèi)減免等相關(guān)優(yōu)惠政策。

    合理規(guī)劃，科學(xué)引導(dǎo)。目前，單縣正在制定新一輪土地利用總體規(guī)劃，單縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。在規(guī)劃制定過(guò)程中，單縣認(rèn)真研究各地農(nóng)村發(fā)展方向，將“空心村”改造納入掛鉤試點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，銜接城市發(fā)展總體規(guī)劃，在深入調(diào)研村莊現(xiàn)狀、人口等數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，科學(xué)規(guī)劃未來(lái)村莊用地布局，細(xì)化建新拆舊規(guī)模、用地空間，本著保護(hù)耕地、集約利用土地的原則，強(qiáng)化規(guī)劃約束和控制作用，引導(dǎo)合理建房，節(jié)約用地。

    多方融資，市場(chǎng)運(yùn)作。對(duì)“空心村”整治，可按項(xiàng)目運(yùn)作市場(chǎng)化方式進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)，按“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”原則，建立多元化投資體制，擴(kuò)大資金投放總量，拓展資金籌措空間，解決渠道不暢、融資不足的問(wèn)題。建立農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度，探索土地流轉(zhuǎn)和收益分配操作辦法，提高閑置宅基地利用效率。

    加強(qiáng)宣傳，營(yíng)造氛圍。要做好宣傳引導(dǎo)工作，幫助村干部克服畏難情緒，著力轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)觀念，讓群眾認(rèn)識(shí)到“今后凡是有舊宅基又要申請(qǐng)新宅基的，必須無(wú)償將舊宅基地交回村里；先前已建新宅未退回舊宅、已形成“一戶(hù)多宅”事實(shí)的，要嚴(yán)格執(zhí)行土地政策，收回舊宅基，使“空心村”治理工作成為廣大群眾的自覺(jué)行動(dòng)。

    嚴(yán)格執(zhí)行宅基地審批制度。真正做到按村莊規(guī)劃、申請(qǐng)條件和審批程序辦理。村委會(huì)要真正負(fù)起責(zé)任，做好選址工作和申請(qǐng)張榜公示工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要真正起到審查作用，國(guó)土所要做好宅基審批的“三到位”工作，嚴(yán)格把關(guān)。

    加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)。要健全和完善各項(xiàng)規(guī)章制度，并認(rèn)真抓好落實(shí)。要定期或不定期對(duì)鄉(xiāng)、村有關(guān)人員進(jìn)行法律和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其政策水平，建立一支政治上過(guò)硬、業(yè)務(wù)水平較高的鄉(xiāng)、村土地管理隊(duì)伍，為農(nóng)村宅基地管理打下良好的基礎(chǔ)。