2005年9月8日，江蘇南通，工作人員對(duì)一拆遷戶進(jìn)行強(qiáng)拆，以確保政府重點(diǎn)工程的實(shí)施。郭新 攝

■ 專題動(dòng)機(jī)

城中村改造時(shí)，村民對(duì)集體土地的補(bǔ)償不滿，往往成為引發(fā)矛盾、沖突的導(dǎo)火索。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，土地法中對(duì)農(nóng)地的補(bǔ)償，除了標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，還存在利益分配不公。

首先農(nóng)地被征收，依舊以原用途補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)為年產(chǎn)值的30倍。北大教授王錫鋅認(rèn)為，這代表該土地30年的使用價(jià)值，而土地轉(zhuǎn)用后的增值收益更沒(méi)有在補(bǔ)償中得到體現(xiàn)。

其次，土地法中也沒(méi)規(guī)定宅基地如何補(bǔ)償。地方政府只得參照城市拆遷條例，進(jìn)行補(bǔ)償。但村民們認(rèn)為只補(bǔ)房不補(bǔ)地的做法不合理。所以寧可選擇“要宅基地，不要被征收”。

制定于1986年的土地管理法，雖已修改3次，但在征地補(bǔ)償方面的規(guī)定仍未能適用于當(dāng)今的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

政協(xié)委員吳正德呼吁，盡快對(duì)農(nóng)地補(bǔ)償引進(jìn)市場(chǎng)評(píng)估機(jī)制，并統(tǒng)一城鄉(xiāng)不動(dòng)產(chǎn)征收制度。

藏?fù)Q菊跪在冰冷的推土機(jī)前，那是2009年冬天，這名河北南宮市北街社員試圖阻止搭在田里的守夜棚被鏟除。她不滿意征地所給的補(bǔ)償———1年1200元。

同樣覺(jué)得補(bǔ)償不公的村民王再英，拿著瓦塊磚頭，睡在自己屋頂阻止拆遷，后被拆遷公司的人打死。那是2008年7月2日凌晨，發(fā)生在北京密云縣的李各莊。

河北清河縣張保俊也不要征地與拆遷補(bǔ)償，他要自己的宅基地和房子。但他手中的宅基證未能保護(hù)住自己的房子。他被警察簇?fù)碇?，眼前房屋變?yōu)榱送叩[。事后他以各種途徑討要權(quán)益，請(qǐng)求行政仲裁，司法訴訟，包括上訪。未果。

國(guó)家信訪局?jǐn)?shù)據(jù)表明，2003年-2006年接待的上訪人數(shù)中，有近40%涉及拆遷；這一期間建設(shè)部統(tǒng)計(jì)的這個(gè)比例則高達(dá)70%-80%。而中國(guó)社科院在此時(shí)間段完成的調(diào)查報(bào)告表明：只有2％。的上訪能夠解決問(wèn)題。

這其中究竟有多少上訪是和城中村改造有關(guān)，目前沒(méi)有相關(guān)統(tǒng)計(jì)。但一個(gè)不容回避的事實(shí)是，政府在征收集體土地時(shí)，沖突甚至是極端沖突，常有發(fā)生。

對(duì)此，北大法學(xué)院副院長(zhǎng)沈巋教授一點(diǎn)都不掩飾他的憂慮。

沈巋認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度只是一種純粹的補(bǔ)償關(guān)系，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是合理和適用的，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下卻顯得不合理。

“不是低，是不公”

北大王錫鋅表示，土地法以30年產(chǎn)值作為農(nóng)地補(bǔ)償，政府只應(yīng)獲得30年使用權(quán)，而非所有權(quán)

成都唐福珍，上海潘蓉，北京席新柱，河北張建林……在城中村改造中，他們都曾用過(guò)激烈方式對(duì)抗征地與拆遷。激發(fā)他們行為的外在環(huán)境與內(nèi)在因素也許各有差異，但有一點(diǎn)相同，他們都認(rèn)為征地補(bǔ)償不公。

對(duì)于補(bǔ)償不公，研究者們首先給出的解釋是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。

有研究者統(tǒng)計(jì)了西部地區(qū)的征地補(bǔ)償，他們指出，按目前農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出計(jì)算，這些補(bǔ)償只能維持7年左右的生活；而按目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出計(jì)算，僅能維持2年多的生活。

東部沿海地區(qū)相對(duì)高些，如浙江省，農(nóng)村土地征用一次性現(xiàn)金補(bǔ)償每畝約為3萬(wàn)元—12萬(wàn)元。

《土地管理法》規(guī)定了征地的補(bǔ)償方式———土地的年產(chǎn)值乘以一個(gè)倍數(shù)（土地法中，倍數(shù)規(guī)定為30）。比如，河北南宮市張建林承包的地被征收后，獲得1500斤小麥的時(shí)令價(jià)，支付40年。

而細(xì)心的學(xué)者很快發(fā)現(xiàn)，這種補(bǔ)償方式所存在的問(wèn)題，不是支付價(jià)低，而是一種不公。因?yàn)楫a(chǎn)值代表的是一種使用價(jià)值（即使用權(quán)的價(jià)值）。而土地征收，意味著一種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，集體土地變?yōu)閲?guó)有。

所以即便乘以系數(shù)30，那也只是30年的使用價(jià)值。而非所有權(quán)的價(jià)值。

為什么規(guī)定為30？

北大教授王錫鋅說(shuō)，不少地方解釋為土地承包期限是30年，所以只能給農(nóng)民補(bǔ)30年。王錫鋅認(rèn)為，這個(gè)說(shuō)法很荒謬。即使30年承包期滿，還可以繼續(xù)承包，其耕種的土地還是集體的。

換一種敘述角度，也許更能理解王錫鋅教授的話，如果政府只支付了30年的土地產(chǎn)值，那么政府只擁有30年的土地使用權(quán)，而不是永遠(yuǎn)的所有權(quán)。

所以，張建林即便是獲得40年的小麥補(bǔ)償———比法律規(guī)定多了10年，他也還是選擇以死抗?fàn)?，?lái)保衛(wèi)田地。他分不清什么使用權(quán)和所有權(quán)，支撐他抗?fàn)幍降椎男拍钍?#8220;地是用來(lái)保命的。”

宅基地的保障空白

土地法沒(méi)制訂宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；地方政府參照城市拆遷只補(bǔ)房不補(bǔ)地，村民不滿

城中村改造時(shí)，更多的流血事件往往發(fā)生在對(duì)宅基地的征收。北京的王再英是為了阻止開(kāi)發(fā)公司拆除宅基地上的房屋，而被打死。

宅基地相對(duì)于耕地更具有一種私人權(quán)利的意味。在中國(guó)傳統(tǒng)中，每個(gè)成家的男性村民都有權(quán)利從村集體獲得一處宅基地。村民的觀念里，宅基地被視為一項(xiàng)私人財(cái)產(chǎn)，是可以繼承的。

雖然現(xiàn)有土地制度對(duì)宅基地的轉(zhuǎn)讓采取嚴(yán)厲限制，只能向本集體符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓，不得向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓。

但在中國(guó)鄉(xiāng)村早已形成這樣的慣例：若老人去世，已獲得城鎮(zhèn)戶口的子女可以繼承該宅基地。

而現(xiàn)有的土地制度中，對(duì)宅基地的征收基本沒(méi)有規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

《土地管理法》第四十七條，被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

這是土地法中唯一能與宅基地補(bǔ)償有關(guān)的條款。而這里所補(bǔ)償?shù)囊膊皇钦氐牡貎r(jià)，而是地面附著物，即房屋。

由于沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于宅基地上房屋的補(bǔ)償，方式各一。揚(yáng)州有地方實(shí)行的是“拆一補(bǔ)二”；富裕的深圳，在拆除漁民村時(shí)實(shí)行“拆一補(bǔ)四”。

既便如此，釘子戶仍屢見(jiàn)不鮮。這里不排除人性中固有的貪婪。但是，釘子戶們提出的問(wèn)題也具有現(xiàn)實(shí)意義，“只補(bǔ)房屋不補(bǔ)地價(jià)的補(bǔ)償方式是否合理？”

尤其是那些在城中的“村民”，他們愈來(lái)愈清晰地意識(shí)到，自己擁有的不僅是地面上那些房屋，還有那些宅基地。

山東聊城在陳莊村推行新民居建設(shè)，拆除平房興建樓房，村里宅基地有400多畝，如今興建多層安置房只需用地100多畝。

于是村民陳甲亮成為了一名釘子戶。雖然他得到的安置房面積和原先基本相同，但是他想知道，那些節(jié)余出來(lái)的宅基地如何開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)后的收益如何分配，是否返還給村集體。但政府并沒(méi)有給他回應(yīng)。

陳甲亮的內(nèi)在邏輯是，即便房屋得到了補(bǔ)償，但也不等于宅基地的所有權(quán)就該無(wú)償轉(zhuǎn)移。

河北清河縣張?？?duì)宅基地的權(quán)益觀念更清晰。

他的地距縣城最繁華的商業(yè)中心僅500米。2005年就有人想以60萬(wàn)—80萬(wàn)的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)他的地。他沒(méi)賣(mài)。2009年縣政府來(lái)征地時(shí)，他表示，“不要房屋補(bǔ)償，我只要地。”

張?？『芮宄?，擁有房屋的所有權(quán)和宅基地的權(quán)益是不同的。隨后，縣政府以違章建筑之名，將張的房屋拆除。

土地市場(chǎng)化引發(fā)“不平權(quán)”

城市國(guó)有土地的市場(chǎng)形成后，“不平權(quán)”的集體土地被阻擋在市場(chǎng)之外，除非它被征收

為什么在現(xiàn)有的《土地管理法》中，對(duì)一些基本權(quán)益會(huì)缺少保障？我們只有沿著時(shí)間的河流，去追溯土地制度與人們權(quán)益觀的歷史變遷，或許才能看清些真相。

改革開(kāi)放前，中國(guó)社會(huì)是清一色的公有制。土地的利益主體，非常單純，要么是國(guó)家，要么就是農(nóng)村集體。當(dāng)時(shí)任何單位、個(gè)人出租、租用土地都屬違法。

改革開(kāi)放后，城市土地開(kāi)始實(shí)行市場(chǎng)化。

而純粹的土地公有制結(jié)構(gòu)里，如何生成市場(chǎng)化？這一直是個(gè)讓人難解的問(wèn)題。