擠出水份 務(wù)實(shí)應(yīng)對(duì)

檢討澳門的人口老化問題與相關(guān)政策

隨著近年社會(huì)經(jīng)濟(jì)急速變化，澳門的統(tǒng)計(jì)數(shù)字常出現(xiàn)“水浸”的情況，這不單止在說某些經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)表現(xiàn)亮麗，也在指出某些數(shù)據(jù)充滿“水份”，如到勞工事務(wù)局登記就業(yè)的人數(shù)是，入境旅客的數(shù)字也是。另外，失業(yè)率和個(gè)人收入中位數(shù)要分開總體和本地居民兩方面來公佈，都反映出人們在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)使用上要作更清晰的辨識(shí)，以免出現(xiàn)分析上的偏差。就是澳門現(xiàn)時(shí)的老年人口比例，看來也存在“水份”問題，澳門的人口老化情況可能被低估了，低估的結(jié)果足以影響相關(guān)的政策安排。

一、澳門人口正持續(xù)老化

澳門向來習(xí)慣將65歲及以上者定為老年人。根據(jù)澳門統(tǒng)計(jì)曁普查局資料：至2008年底澳門人口估計(jì)為549,200人，全體人口中0至14歲人口佔(zhàn) 12.8%，15至64歲佔(zhàn)80%，65歲及以上有7.2%，根據(jù)國際通用的指標(biāo)，澳門已步入老年社會(huì)。又根據(jù)該局於2008年四月發(fā)佈的《澳門居住人口預(yù)測2007-2031》顯示：澳門於2006年的65歲及以上的人口是7%，但大家可能還記得澳門在回歸祖國前，已有統(tǒng)計(jì)數(shù)字表示澳門已步入了老齡社會(huì)，而且預(yù)見人口老化程度趨增。再從近九年的資料看，老年人口所佔(zhàn)的比例只在“入口”徘徊不上，但表示年靑人口與老年人口間百分比的老化指數(shù) (Aging ratio)則不斷上升（見表1），反映人口老化問題趨向嚴(yán)重。何以有此現(xiàn)象？

人口“水份”影響決策

二、外僱數(shù)掩飾老化程度

就老年人口的狀況，由於有持續(xù)的官方統(tǒng)計(jì)和預(yù)測數(shù)據(jù)，理論上不難掌握，在此基礎(chǔ)上，過往就有不少硏究均提到澳門已步入老齡社會(huì)，較早的見於1994年（註一）。影響澳門人口增長的除出生率和死亡率外，新移民（2008年為例，有7,917名獲準(zhǔn)居留人士、另有2,221名持“單程證”來澳的大陸新移民（註二））及外地僱員更具決定性，尤以後者是導(dǎo)致近年澳門人口大幅增加的主因。事緣澳門回歸後推行賭權(quán)開放政策，澳門要大興土木，新賭場一家接一家開業(yè)，需要大量勞動(dòng)力，因此輸入了大批外地僱員，至2008年9月外僱人數(shù)增至高峰，有超過十萬人，佔(zhàn)澳門人口約19%。外地僱員明顯屬年輕力壯的一群，因而改變了澳門的人口結(jié)構(gòu)，減低了老化人口的比例。這批中壯年人口驟增，掩飾了人口老化程度，外地僱員絕大多數(shù)都會(huì)返回家鄕，屆時(shí)將導(dǎo)致人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)出現(xiàn)較大波幅。

三、需釋出人口中的“水份”

一地的人口增減一般有其相對(duì)穩(wěn)定性，當(dāng)出現(xiàn)較大波動(dòng)，使人口結(jié)構(gòu)改變，也必然影響到政府相關(guān)政策的制訂安排。如今問題是我們?nèi)绾握莆杖丝诶匣内厔莺吞蒯纾岳麥?zhǔn)確制訂相應(yīng)的政策。如數(shù)據(jù)出現(xiàn)大幅偏差，相關(guān)政策自有可能出現(xiàn)失誤，因此須調(diào)較有關(guān)數(shù)據(jù)，解決當(dāng)中“水份”問題，方能做好未來計(jì)劃和服務(wù)，不致產(chǎn)生服務(wù)稀缺或過剩的情況，導(dǎo)致長者生活質(zhì)素受損或公共資源浪費(fèi)。

退休醫(yī)療保障籌謀

四、老化趨勢定服務(wù)規(guī)劃

澳門進(jìn)入了老年社會(huì)乃不爭的事實(shí)，而且人口老化會(huì)趨於嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)曁普查局按“中程度”假設(shè)（註三）顯示：澳門的65歲及以上的人口，將由2006年的 7%，逐漸會(huì)上升至2016年的9%、2021年的12%、2026年的16%、2031年的19%，即22年後每5個(gè)人當(dāng)中就有一名長者。過去多個(gè)與長者有關(guān)的硏究同樣估計(jì)或預(yù)測了澳門人口越趨老化，而且預(yù)計(jì)的比較統(tǒng)計(jì)曁普查局的嚴(yán)重，如筆者早年就預(yù)計(jì)至2016年澳門的老年人口比率約為12.6%（註四），如今所見統(tǒng)計(jì)曁普查局預(yù)計(jì)2016年的數(shù)據(jù)為9%，相距3.6個(gè)百分點(diǎn)。

無論如何，當(dāng)我們預(yù)早認(rèn)識(shí)到人口老化會(huì)加劇，自然地會(huì)對(duì)此進(jìn)行規(guī)劃，包括未來需要做些甚麼、做多少、要做好這些工作又需要有甚麼資源來支持，以及要訂定政策時(shí)間表（如訂立短期、中期和長期目標(biāo)）。衆(zhòng)所周知，人到老年定然面對(duì)收入減縮和健康狀況轉(zhuǎn)差，故必須在退休生活保障和醫(yī)療保障上作準(zhǔn)備。檢討現(xiàn)行政策，社會(huì)保障中以養(yǎng)老金支出為最大宗，就現(xiàn)有制度要完善之，就必須考慮如何逐漸提高個(gè)人的供款責(zé)任，適當(dāng)調(diào)升各項(xiàng)津支金額，同時(shí)為使社會(huì)保障基金穩(wěn)健運(yùn)作而要早作撥備。

供養(yǎng)負(fù)擔(dān)越趨沉重

又如醫(yī)療保障，目前65歲及以上人士可獲免費(fèi)醫(yī)療，的確解決了長者的一大顧慮，但基於公共資源分配，長者們也非完全可得到所需的服務(wù)。隨著老年人口倍增，政府就要預(yù)早檢討一下長者的醫(yī)療服務(wù)安排，包括增建設(shè)施，補(bǔ)充人力，提升管理，增加所需的服務(wù)，凡此種種，都涉及調(diào)整政策取向和資源投放問題（就社會(huì)保障的完善問題，筆者已發(fā)表過多篇文章，故本文不作詳述）。

五、老人數(shù)量決定服務(wù)量

人口老化將對(duì)社會(huì)及政府財(cái)政構(gòu)成壓力，這從成人與老人的扶養(yǎng)比或老年人口依賴指數(shù)(Elderly dependency ratio)可以看到。根據(jù)統(tǒng)計(jì)曁普查局最近的預(yù)測：於 2006年每100名15至64歲的成人需供養(yǎng)9名老人，之後壓力會(huì)逐步上升，至2016年需供養(yǎng)11名，2026年需供養(yǎng)23名。從數(shù)字上看，成年人供養(yǎng)長者的“負(fù)擔(dān)”（實(shí)質(zhì)上）將越來越重，靠外勞減輕“負(fù)擔(dān)”（數(shù)字上）不是辦法，那麼可有其他方法呢？例如增加本地的出生率，只能逐漸改變?nèi)丝诮Y(jié)構(gòu)或使人口老化的比例逐步紓緩。但當(dāng)下老年人數(shù)量不會(huì)因此而有變，老年人口問題始終存在，況且居民是否很容易就配合政府的呼籲或鼓勵(lì)生育政策，這點(diǎn)大家自可判斷。

十年後晉老化高峰

為減輕上述過多的“水份”影響，筆者就引用2001年的人口普查數(shù)字。澳門當(dāng)時(shí)的人口年齡結(jié)構(gòu)呈波浪型，其中中間結(jié)構(gòu)突出。按年齡組別劃分，當(dāng)時(shí)65歲及以上者有32,222人，45至54歲者有64,139人，35至44歲者有90,579人。也就是說，十多年之後（於今天計(jì)）將有一大批中壯年人會(huì)步入老年，絕對(duì)數(shù)上比當(dāng)年（2001年）正値老年的人口多近兩倍。未來老年人口數(shù)量的大升，勢牽動(dòng)老人服務(wù)的需求量加大，以上提過的社會(huì)保障和醫(yī)療保障就是，又例如老人院舍床位問題，假設(shè)目前本澳有四萬名長者，對(duì)老人院舍床位需求是5%，即需2,000個(gè)床位（現(xiàn)有19個(gè)院舍所能提供的為1,300多，尙欠 600多個(gè)位）；到二十年後，保守地算長者人數(shù)若增加一倍，屆時(shí)老人院舍床位需求將是4,000個(gè)，如何解決？問題總不能留給到時(shí)的政府，否則問題會(huì)更大。

六、老年特徵定服務(wù)內(nèi)容

要做好老人政策，提供適切的老人服務(wù)，對(duì)老年人口的結(jié)構(gòu)特徵同樣要掌握，例如在性別上女的比男多、女性比男性預(yù)期壽命長；在學(xué)歷上將來長者的敎育水平大大提高等。

發(fā)揮優(yōu)勢老有所成

了解老年人口特徵和需要，尙有多方途徑和方法。就以長者的敎育水平來說，如十年後步入老齡者，有中學(xué)程度的將由11.52%漸增至38.49%；低學(xué)歷的比例則大幅減少（見表二），此消彼長，長者們的敎育水平普遍高了，屆時(shí)長者是否只接受依附性較強(qiáng)的社會(huì)服務(wù)呢？相信一些較講求獨(dú)立性、有更多自我實(shí)現(xiàn) (Self actualization)元素在內(nèi)的服務(wù)需求會(huì)加大，同時(shí)有能力的長者亦可更主動(dòng)地參與社會(huì)事務(wù)，為社會(huì)繼續(xù)貢獻(xiàn)力量。

從理論角度，即除固有的滿足需要（need fulfillment）外，亦要考慮採取發(fā)揮優(yōu)勢（strength building）的服務(wù)策略（註五），因應(yīng)長者的優(yōu)勢或強(qiáng)項(xiàng)提供服務(wù)，因此，負(fù)責(zé)制訂老人政策和執(zhí)行老人服務(wù)者就要?jiǎng)?chuàng)新思維，針對(duì)長者的特徵去設(shè)定服務(wù)方式和內(nèi)容，以促進(jìn)長者的生活質(zhì)素。

總結(jié)而言，澳門人口老化乃擺在眼前的事實(shí)，對(duì)此有準(zhǔn)確的認(rèn)知，將有助整個(gè)社會(huì)為將來可預(yù)期的老人問題作準(zhǔn)備。我們可因應(yīng)老化趨勢去釐定政策和服務(wù)規(guī)劃；老年人的數(shù)量多寡則是決定服務(wù)數(shù)量的要素；至於老年人口的特徵就可供我們作制訂服務(wù)策略和內(nèi)容的參考。按照《澳門基本法》第三十八條：“老年人受澳門特別行政區(qū)的關(guān)懷和保護(hù)。”筆者期望將來制訂的“澳門老人保障法”能夠促進(jìn)老人福利，並利於日後相關(guān)政策措施的實(shí)踐。

澳門社會(huì)保障學(xué)會(huì)理事長，社會(huì)學(xué)博士

鄧玉華

註釋：

（一）Antonio Faria Gomes等，《澳門衛(wèi)生系統(tǒng)診斷與建議最後報(bào)吿》，澳門社會(huì)事務(wù)曁預(yù)算政務(wù)司辦公室，1997，第12頁；

（二）統(tǒng)計(jì)曁普查局，《人口統(tǒng)計(jì)》，2008年第4季；

（三）統(tǒng)計(jì)曁普查局，《澳門居住人口預(yù)測2007-2031》，2008年4月；

（四）鄧玉華，《澳門人口老化與社會(huì)保障》；載於鄧玉華出版的《澳門社會(huì)福利與社會(huì)保障》，2007，第53頁；

（五）關(guān)銳主編，《提升長者生活質(zhì)素面面觀》，博愛醫(yī)院社會(huì)服務(wù)處，2007，第187-196頁。