政策科學(xué)是在運(yùn)籌學(xué)和系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的。系統(tǒng)分析構(gòu)成政策研究的方法論基礎(chǔ)。何謂系統(tǒng)分析(System analysis)? 很難給它下一個(gè)全面而準(zhǔn)確的定義。按照美國(guó)政策科學(xué)家Ｒ·Ｍ·克朗的說法，系統(tǒng)分析可以被視為由定性、定量或兩者相結(jié)合的方法組成的一個(gè)集合，其方法論源于科學(xué)方法論、系統(tǒng)論以及為數(shù)眾多的涉及選擇現(xiàn)象的科學(xué)分支。應(yīng)用系統(tǒng)分析的目的，在于改進(jìn)公共的和私營(yíng)的人類組織系統(tǒng)。系統(tǒng)分析既是一種解釋性的，又是一種規(guī)定性的方法論。

 

系統(tǒng)分析最早是由美國(guó)蘭德公司在二戰(zhàn)結(jié)束前后提出并加以使用的。１９４５年，美國(guó)的道格拉斯飛機(jī)公司，組織了各個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的科技專家為美國(guó)空軍研究“洲際戰(zhàn)爭(zhēng)”問題，目的是為空軍提供關(guān)于技術(shù)和設(shè)備方面的建議，當(dāng)時(shí)稱為“研究與開發(fā)”（Research and Development，縮寫為R & D)計(jì)劃。１９４８年５月，執(zhí)行該計(jì)劃的部門從道格拉斯公司獨(dú)立出來，成立了蘭德公司，“蘭德”（ＲＡＮＤ）是“研究與開發(fā)”英文的縮寫。
　　

從４０年代末到７０年代的３０年中，系統(tǒng)分析沿著兩條明顯不同的路線得到迅速發(fā)展。一條路線是運(yùn)用數(shù)學(xué)工具和經(jīng)濟(jì)學(xué)原理分析和研究新型防御武器系統(tǒng)。６０年代初期，美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)麥克納馬拉把這套方法應(yīng)用于整個(gè)軍事領(lǐng)域，并很快在各政府部門推廣，形成了著名的“計(jì)劃—規(guī)劃—預(yù)算系統(tǒng)”（ＰＰＢＳ）方法。在軍事和政府部門的帶動(dòng)下，美國(guó)民間企業(yè)也開始應(yīng)用系統(tǒng)分析方法來改善交通、通訊、計(jì)算機(jī)、公共衛(wèi)生設(shè)施的效率和效能；在消防、醫(yī)療、電網(wǎng)、導(dǎo)航等領(lǐng)域，系統(tǒng)分析方法也得到了廣泛的應(yīng)用。
 

另一條路線體現(xiàn)在與大學(xué)相聯(lián)系的研究與教學(xué)的活動(dòng)之中。沿著這一路線，存在著一種把眾多的學(xué)科加以系統(tǒng)理論化的傾向：開始是在生物學(xué)和自動(dòng)控制研究領(lǐng)域；其后擴(kuò)展到工程學(xué)、通訊理論、一般系統(tǒng)論、政治結(jié)構(gòu)、國(guó)際關(guān)系、管理系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)、心理和精神分析以及教育系統(tǒng)等研究領(lǐng)域。到了７０年代中期，系統(tǒng)分析從作為分析經(jīng)濟(jì)合理性的應(yīng)用和作為研究對(duì)象的理論體系這種相互分離狀態(tài)，逐步走向相互結(jié)合、相互補(bǔ)充，發(fā)展成為一種有效的方法體系。
　　

目前，系統(tǒng)分析作為一種一般的科學(xué)方法論，已被各國(guó)所認(rèn)可和采用，運(yùn)用于廣泛的研究領(lǐng)域之中，特別是在解決有風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的制定以及公共決策系統(tǒng)的改進(jìn)上。隨著應(yīng)用數(shù)學(xué)以及運(yùn)籌學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展，高容量、多功能的電子計(jì)算機(jī)的出現(xiàn)，系統(tǒng)方法自身及應(yīng)用范圍不斷深化和擴(kuò)展，它構(gòu)成了政策研究以及政策分析的主導(dǎo)性或基礎(chǔ)性的方法。

 

系統(tǒng)是系統(tǒng)分析的最基礎(chǔ)的概念。按照一般系統(tǒng)論的創(chuàng)立者貝塔朗菲（L· von Bertalanffy）的觀點(diǎn)，系統(tǒng)是處于一定的相互關(guān)系并與環(huán)境發(fā)生關(guān)系的各個(gè)組成部分(要素)的總體(集)。我國(guó)著名科學(xué)家錢學(xué)森則主張把“極其復(fù)雜的研究對(duì)象稱為系統(tǒng)，即相互作用和相互依賴的若干組成部分合成的具有特定功能的有機(jī)整體，而且這個(gè)系統(tǒng)本身又是它所從屬的一個(gè)更大系統(tǒng)的組成部分。”因此，我們可以一般地將系統(tǒng)界定為是由若干處于相互聯(lián)系并與環(huán)境發(fā)生相互作用的要素或部分所構(gòu)成的整體。
 

世界上的一切事物都是作為系統(tǒng)而存在的，是若干要素按一定的結(jié)構(gòu)和層次組成的，并且具有特定的功能。系統(tǒng)普遍存在于自然界和人類社會(huì)之中。它是要由素所構(gòu)成的整體，離開要素就無所謂的系統(tǒng)，因而要素是系統(tǒng)存在的基礎(chǔ)；系統(tǒng)的性質(zhì)一般是由要素所決定的（有什么的要素，就具有什么樣的系統(tǒng)及其功能），但系統(tǒng)又具有各要素所沒有的新功能；各種要素在構(gòu)成系統(tǒng)時(shí)，具有一定的結(jié)構(gòu)與層次，沒有結(jié)構(gòu)層次的要素的胡亂堆積構(gòu)不成系統(tǒng)；系統(tǒng)的性質(zhì)取決于要素的結(jié)構(gòu)，而在一個(gè)動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)中，結(jié)構(gòu)的好壞直接是由要素之間的協(xié)調(diào)體現(xiàn)出來；系統(tǒng)與環(huán)境之間也存在密切的聯(lián)系，每個(gè)系統(tǒng)都是在一定的環(huán)境中存在與發(fā)展的，它與環(huán)境發(fā)生物質(zhì)、能量和信息的交換（這是開放系統(tǒng)的一個(gè)基本特點(diǎn)）。系統(tǒng)的各要素之間，要素與整體之間，整體與環(huán)境之間存在著一定的有機(jī)聯(lián)系，從而在系統(tǒng)內(nèi)外形成一定的結(jié)構(gòu)與秩序，使得系統(tǒng)呈現(xiàn)出整體性、有機(jī)關(guān)聯(lián)性、結(jié)構(gòu)層次性、環(huán)境適應(yīng)性（開放性）和有序性等特征，這些特征就是所謂的系統(tǒng)的同構(gòu)性。
 

系統(tǒng)分析或系統(tǒng)方法，就其本質(zhì)而言，是一種根據(jù)客觀事物所具有的系統(tǒng)特征，從事物的整體出發(fā)，著眼于整體與部分，整體與結(jié)構(gòu)及層次，結(jié)構(gòu)與功能、系統(tǒng)與環(huán)境等的相互聯(lián)系和相互作用，求得優(yōu)化的整體目標(biāo)的現(xiàn)代科學(xué)方法以及政策分析方法。拉茲洛認(rèn)為，系統(tǒng)論為我們提供一種透視人與自然的眼光，“這是一種根據(jù)系統(tǒng)概念，根據(jù)系統(tǒng)的性質(zhì)和關(guān)系，把現(xiàn)有的發(fā)現(xiàn)有機(jī)地組織起來的模型。” 貝塔朗菲則將系統(tǒng)方法描述為:提出一定的目標(biāo)，為尋找實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法和手段就要求系統(tǒng)專家或?qū)＜医M在極復(fù)雜的相互關(guān)系網(wǎng)中按最大效益和最小費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)去考慮不同的解決方案并選出可能的最優(yōu)方案。我國(guó)學(xué)者汪應(yīng)洛在《系統(tǒng)工程導(dǎo)論》一書中則認(rèn)為，系統(tǒng)分析是一種程序，它對(duì)系統(tǒng)的目的、功能、費(fèi)用、效益等問題，運(yùn)用科學(xué)的分析工具和方法，進(jìn)行充分調(diào)查研究，在收集、分析處理所獲得的信息基礎(chǔ)上，提出各種備選方案，通過模型進(jìn)行仿真實(shí)驗(yàn)和優(yōu)化分析，并對(duì)各種方案進(jìn)行綜合研究，從而為系統(tǒng)設(shè)計(jì)、系統(tǒng)決策、系統(tǒng)實(shí)施提出可靠的依據(jù)。

 

系統(tǒng)分析是政策研究尤其是政策分析的最基本的方法。它的主要作用是：幫助人們理解政策系統(tǒng)及對(duì)不同的政策系統(tǒng)加以比較；鼓勵(lì)人們對(duì)系統(tǒng)的不同部分進(jìn)行同時(shí)的研究；使人們注意系統(tǒng)中的結(jié)構(gòu)和層次的特點(diǎn)；開拓新的研究領(lǐng)域，增加新的知識(shí)；突出未知東西的探索，使人們從過去和現(xiàn)在的基礎(chǔ)上了解未來；使人們轉(zhuǎn)換視角，從不同的角度或側(cè)面看問題；迫使人們?cè)诳紤]目標(biāo)和解決問題的要求時(shí)，也同時(shí)注意考慮協(xié)調(diào)、控制、分析水平和貫徹執(zhí)行的問題；誘導(dǎo)新的發(fā)現(xiàn)，注意進(jìn)行從目的到手段的全面調(diào)查等等。

但是，必須注意，系統(tǒng)分析僅僅是政策研究及政策分析方法的一部分，而非全部（頂多是后者的定量分析模型和技術(shù)的主要部分），系統(tǒng)分析尤其是定量分析模型及技術(shù)并不能解決所有的政策研究或政策分析的問題。對(duì)于諸如帶有極強(qiáng)的政治色彩、在決策過程中的非理性或超理性作用突出、必須在價(jià)值觀和實(shí)際價(jià)值之間加以權(quán)衡一類的問題，系統(tǒng)分析的定量分析模型和技術(shù)往往是無能為力的。必須靠政策研究或政策分析的其他方法，如組織—政治分析、價(jià)值分析等。在系統(tǒng)分析的成長(zhǎng)過程中，曾有一些系統(tǒng)分析家期望用系統(tǒng)分析來解決現(xiàn)實(shí)世界的一切問題以及解決政策問題的一切方面。他們過分依賴于定量的分析方法與技術(shù)，忽視超理性、政治、文化、價(jià)值及意識(shí)形態(tài)等方面的超出系統(tǒng)分析范圍的東西，導(dǎo)致了系統(tǒng)分析的濫用，達(dá)不到預(yù)期的目的。 

 

根據(jù)系統(tǒng)的本質(zhì)及其基本特征，可以將系統(tǒng)分析的內(nèi)容相對(duì)地劃分為系統(tǒng)的整體分析、結(jié)構(gòu)分析、層次分析、相關(guān)分析和環(huán)境分析等幾個(gè)方面。

 

(整體分析)根據(jù)系統(tǒng)論的原理，任何系統(tǒng)都是由眾多的子系統(tǒng)所構(gòu)成的，子系統(tǒng)又是由單元和元素所構(gòu)成的。系統(tǒng)的性質(zhì)、功能與運(yùn)行規(guī)律不同于它的各個(gè)組成部分在獨(dú)立狀態(tài)時(shí)的性質(zhì)、功能和運(yùn)動(dòng)規(guī)律，它們只有在整體意義上才能顯示出來。拉茲洛在談到這個(gè)問題時(shí)指出：系統(tǒng)整體所獨(dú)具的“某種特點(diǎn)不能簡(jiǎn)單地還原為它們各個(gè)組成部分的性質(zhì)”；“復(fù)雜整體的特點(diǎn)實(shí)際上不可能還原成各部分的特點(diǎn)。用整體分析法進(jìn)行政策研究的核心是:從全局出發(fā)、從系統(tǒng)、子系統(tǒng)、單元、元素之間以及它們與周圍環(huán)境之間的相互關(guān)系和相互作用中探求系統(tǒng)整體的本質(zhì)和規(guī)律，提高整體效應(yīng)，追求整體目標(biāo)的優(yōu)化

 

(結(jié)構(gòu)分析)是系統(tǒng)分析的一個(gè)組成部分。所謂的系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)是指系統(tǒng)內(nèi)部諸要素的排列組合方式。同樣一些要素，排列組合的方式不同，就可能具有完全不同的性質(zhì)、特征與功能。對(duì)于一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)來說，如果沒有一個(gè)確定其合理結(jié)構(gòu)的方法，沒有一個(gè)考慮整體優(yōu)化的方案，那么，系統(tǒng)的分析和設(shè)計(jì)也就無法進(jìn)行，也將對(duì)系統(tǒng)的運(yùn)行產(chǎn)生不良的后果。因此，正確掌握結(jié)構(gòu)分析法，對(duì)于確定政府系統(tǒng)的合理結(jié)構(gòu)，要求各種政策的有機(jī)配合，是政策研究工作的一個(gè)內(nèi)容。結(jié)構(gòu)分析是尋求系統(tǒng)合理結(jié)構(gòu)的途徑或方法，其目的是找出系統(tǒng)構(gòu)成上的整體性、環(huán)境適應(yīng)性、相關(guān)性和層次性等特征，使系統(tǒng)的組成因素及其相互關(guān)聯(lián)在分布上達(dá)到最優(yōu)結(jié)合和最優(yōu)輸出。

 

(環(huán)境分析)系統(tǒng)論認(rèn)為，任何復(fù)雜的系統(tǒng)都具有一定的結(jié)構(gòu)層次。系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的層次性既指等級(jí)性，又指?jìng)?cè)面性。系統(tǒng)分析中的層次分析法產(chǎn)生于７０年代，是美國(guó)著名運(yùn)籌學(xué)家薩蒂提出的。層次分析的基本思路是：明確問題中所包含的因子及其相互關(guān)系，將各因子劃分為不同層次；從而形成多層次結(jié)構(gòu)，通過對(duì)各層次因子的比較分析，建立判斷矩陣，并通過判斷短陣的計(jì)算將不同政策方案按重要性或適用性大小排列，為最優(yōu)方案的選擇提供依據(jù)。層次分析首先要解決系統(tǒng)分層及其規(guī)模的合理性問題，層次的劃分要考慮到系統(tǒng)傳遞物質(zhì)、能量和信息的效率、質(zhì)量和費(fèi)用等因素；其次要使各個(gè)功能單元的層次歸屬合理。

 

(相關(guān)分析)系統(tǒng)論告訴我們，構(gòu)成系統(tǒng)的各個(gè)子系統(tǒng)、單元和要素之間以及它們與環(huán)境之間是相互聯(lián)系和相互作用的，這一特征叫做系統(tǒng)的相關(guān)性（有機(jī)關(guān)聯(lián)性）。相關(guān)分析要求我們?cè)谡哐芯康倪^程中尤其是問題界定、目標(biāo)設(shè)定和方案規(guī)劃中，要充分注意到各種問題及問題的各個(gè)方面之間，各個(gè)目標(biāo)之間，各個(gè)方案之間，子目標(biāo)與總目標(biāo)以及子方案與總方案之間的關(guān)系，注意問題目標(biāo)和方案與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境之間的相互聯(lián)系和相互作用，考慮各種因素對(duì)政策執(zhí)行效果可能產(chǎn)生的影響，從而設(shè)計(jì)出理想的或較優(yōu)的政策方案。